The contested role of financial instruments in Brazilian forest governance

Abstract

Florestas têm se tornado entidades geopolíticas cada vez mais importantes nas últimas duas décadas, devido especialmente a sua função como sumidouro de carbono no âmbito da mudança climática. Neste contexto se destaca o regime internacional de Redução das Emissões por Desmatamento e Degradação Florestal (REDD+), cujo cerne é o apoio financeiro a esforços bem-sucedidos que resultam em reduções de emissões no setor florestal. Nos debates gerais e no Brasil em particular, houve fortes controvérsias sobre a forma adequada para financiar atividades de REDD+, havendo resistência ao uso amplo de instrumentos de mercado em prol de um financiamento baseado em resultados. Ao mesmo tempo, ainda há evidencias que instrumentos de mercado continuam relevantes para a governança florestal. Para compreender os fatores e mecanismos que regulam os processos de construir instrumentos financeiros para reduzir desmatamento no Brasil, esta tese adota uma abordagem discursiva que enfatiza o poder dos discursos e ideias nesses processos de construção. Por meio de análises da Estratégia Nacional de REDD+, do Fundo Amazônia e do mercado brasileiro de Cotas de Reserva Ambiental, esta tese identifica quatro conclusões sobre o uso de instrumentos financeiros no Brasil. Primeiramente, conclui-se que REDD+ articula um objetivo comum de redução de emissões que mobiliza recursos financeiros e outras formas de apoio por meio de vários canais públicos e privados. Ao invés de caracterizar o REDD+ como um mecanismo financeiro singular, esta caraterização abre possibilidades para considerar uma ampla variedade de instrumentos financeiros, inclusive financiamento baseado em resultados e compensação de emissões. A segunda conclusão é que a implementação do conceito de REDD+, entendido como objetivo comum de redução de emissões, transforma-se do nível internacional para nacional para subnacional e dissolve-se no nexo de política florestal. A preocupação com redução de emissões se encontra quase exclusivamente nas instituições nacionais e internacionais de governança. Todavia, a distribuição desses recursos financeiros entre os projetos individuais muitas vezes contribui indiretamente às reduções de emissões que, portanto, permite uma ampla diversidade de abordagens de conservação florestal e instrumentos financeiros. A terceira conclusão é que regras formais das instituições nacionais regulam os debates e conflitos políticos sobre instrumentos financeiros para governança florestal. Sendo assim, as argumentações se desenvolvem em referências a tais regras, como no caso do REDD+. Ademais, estas regras formais tanto apoiam quanto obstruem processos de operacionalização de mercado, como no caso das Cotas de Reserva Ambiental. A quarta e última conclusão é que a política dos instrumentos financeiros é fundada em uma ‘dependência rompida’ à natureza que enfatiza processos de singularização, valoração e apropriação. A análise demonstra que os componentes de singularização e valorização monetária foram fatores regulatórios constantes nos casos estudados, enquanto o componente de apropriação foi altamente suscetível à política de discurso. Baseado nessas conclusões, esta tese enfatiza o fortalecimento de processos de singularização para evitar conflitos políticos ou uma diversificação dos resultados que mobilizam recursos financeiros para reduzir desmatamento. No curto prazo pode ser necessário contornar integralmente as regras formais das instituições nacionais e, ao invés disso, direcionar o apoio financeiro à governança em níveis inferiores.