UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS FACULDADE DE DIREITO PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DIREITO Hugo Henry Martins de Assis Soares OBSTRUÇÃO PARLAMENTAR Instrumentos Regimentais Obstrutivos: análise no contexto da Resolução nº 21/2021 da Câmara dos Deputados BELO HORIZONTE 2024 Hugo Henry Martins de Assis Soares OBSTRUÇÃO PARLAMENTAR Instrumentos Regimentais Obstrutivos: análise no contexto da Resolução nº 21/2021 da Câmara dos Deputados Tese apresentada ao Programa de Pós-Gradua- ção em Direito da Faculdade de Direito e Ciên- cias do Estado da Universidade Federal de Mi- nas Gerais, como requisito parcial à obtenção do título de Doutor em Direito. Orientadora: Profa. Dra. Mônica Sette Lopes Coorientadoria: Fabiana de Menezes Soares BELO HORIZONTE 2024 Soares, Hugo Henry Martins de Assis S676o Obstrução parlamentar [manuscrito]: instrumentos regimentais obstrutivos: análise no contexto da Resolução n° 21/2021 / Hugo Henry Martins de Assis Soares. - 2024. 204 f. : il. Orientadora: Mônica Sette Lopes. Tese (doutorado) - Universidade Federal de Minas Gerais, Faculdade de Direito. Bibliografia: f. 146-149. 1. Direito - Teses. 2. Poder legislativo - Teses. 3. Prática parlamentar - Teses. 4. Brasil. Congresso Nacional. Câmara dos Deputados - Teses. I. Lopes, Mônica Sette. II. Universidade Federal de Minas Gerais - Faculdade de Direito. III. Título. CDU: 342.532(81) Ficha catalográfica elaborada pela bibliotecária Meire Queiroz - CRB-6/2233. Realizou-se, no dia 11 de novembro de 2024, às 09:00 horas, em Plataforma Virtual, pela Universidade Federal de Minas Gerais, a defesa de tese, inDtulada Obstrução Parlamentar, apresentada por HUGO HENRY MARTINS DE ASSIS SOARES, número de registro 2019652689, graduado no curso de DIREITO, como requisito parcial para a obtenção do grau de Doutor em DIREITO, à seguinte Comissão Examinadora: Prof(a). Monica Se]e Lopes - Orientador (UFMG), Prof(a). Fabiana de Menezes Soares (Faculdade de Direito), Prof(a). Manoel Leonardo Wanderley Duarte Santos (UFMG), Prof(a). Roberta Simões Nascimento (Universidade de Brasília), Prof(a). Victor Marcel Pinheiro (InsDtuto Brasileiro de Ensino, Desenvolvimento e Pesquisa - IDP) e Prof(a). Adamo Dias Alves (UFMG). ATA DA DEFESA DE TESE DO ALUNO HUGO HENRY MARTINS DE ASSIS SOARES Logotipo PPGCC PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DIREITO UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS Logotipo UFMG A Comissão considerou a tese: ( x ) Aprovada, tendo obDdo a nota_82,5 ( ) Reprovada Finalizados os trabalhos, lavrei a presente ata que, lida e aprovada, vai assinada por mim e pelos membros da Comissão. Belo Horizonte, 11 de novembro de 2024. Prof(a). Monica Se]e Lopes ( Doutora ) Nota: 85 Prof(a). Fabiana de Menezes Soares ( Doutor ) Nota: 85 Prof(a). Manoel Leonardo Wanderley Duarte Santos ( Doutor ) Nota: 80 Prof(a). Roberta Simões Nascimento ( Doutora ) Nota: 80 Prof(a). Victor Marcel Pinheiro ( Doutor ) Nota: 80 Prof(a). Adamo Dias Alves ( Doutor ) Nota: 85 Hugo Henry Martins de Assis Soares AGRADECIMENTOS A leitura e a escrita, apesar de atividades cognitivas solitárias, não são individuais. O processo (sempre ele) é árduo, por vezes obstruído, noutras ocasiões fluido, mas invariavel- mente seu resultado advém de compartilhamentos. Gostaria de falar sobre estes. À Mônica e Fabiana, pelos compartilhamentos teóricos, científicos, de experiências e vivências, e principalmente por não me deixarem desistir, por insistirem que eu continuasse, proporcionando ferramentas suficientes para tal. Sem vocês, teria ficado pelo caminho. À Lá, pelo cotidiano repleto de amor, companheirismo, trocas, incentivos. Sem você, não teria continuado. À minha mãe, pela base, sólida, edificada, cultural. Sem você, não teria iniciado. Ao meu pai, pelas facilitações no processo e conversas maduras. Sem você, teria sido ainda mais difícil. Vó, Geisa, Pedro, Igor, Lara, Rui e Let. Família que desde sempre me apoia, inspira, comemora. Com vocês, sou ainda mais feliz e completo. Aos amigos, pelos momentos fraternais. O que sou é uma mistura de cada um. Sem vocês, eu não seria eu. Aos que ficaram, Vô e Gija, e que continuam fazendo parte da minha vida. E, ao Tom, Gordo, Tonico, Toinzé, Toin [são muitos], pela áurea iluminada, olhos brilhantes, sorriso que cativa, meiguice no ‘papapapaiiii’. Por você, com você, até o fim. A todos(as): obrigado por tudo e desculpa pelo tempo não dedicado como realmente merecem. Sendo sincero, nesta mesa em que agora estou, passei boa parte dos meus últimos anos, o que me fez crescer intelectualmente, profissionalmente, em sabedoria e amadureci- mento. Não é pelo título, mas por tudo que está por detrás, livros, pessoas, reflexões. Ao próximo desafio. “Não amam a liberdade os que a todo instante, sob qualquer pretexto ou sob pretexto nenhum, buscam restringir-lhe a extensão do conceito ou minimizar-lhe a compreen- são” (MATA-MACHADO, 1952). RESUMO Esta tese analisa a prática parlamentar de obstrução, especialmente após as modificações intro- duzidas pela Resolução nº 21/2021, que alterou o Regimento Interno da Câmara dos Deputados. A principal questão investigada é se essas alterações tiveram um impacto significativo na prá- tica obstrutiva, uma ferramenta historicamente usada pela minoria para bloquear ou atrasar a aprovação de proposições. Para alcançar esse objetivo, o trabalho propõe uma análise teórica abrangente da obstrução parlamentar, abordando conceito, surgimento e mecanismos históri- cos. Além disso, faz-se uma comparação entre os instrumentos de obstrução que estavam em vigor antes e depois da referida Resolução, incluindo avaliação de proposições legislativas nos dois anos anteriores e nos dois anos posteriores à promulgação da Resolução. A abordagem é baseada em levantamento bibliográfico e análise de dados disponíveis em plataformas eletrô- nicas, como o site da Câmara dos Deputados. Registram-se também questões pertinentes sobre o papel da obstrução parlamentar no contexto legislativo atual, em que se pretende contribuir para o debate sobre se, apesar das reformas regimentais, a obstrução ainda permanece relevante e funcional. Palavras-chave: obstrução parlamentar; Poder Legislativo; processo legislativo; regimento in- terno; Câmara dos Deputados. ABSTRACT This thesis analyzes the parliamentary practice of obstruction, especially after the modifications introduced by Resolution No. 21/2021, which amended the Internal Regulations of the Chamber of Deputies. The main question investigated is whether these changes had a significant impact on the obstructive practice, a tool historically used by the minority to block or delay the ap- proval of proposals. To achieve this objective, the work proposes a comprehensive theoretical analysis of parliamentary obstruction, addressing its concept, emergence, and historical mech- anisms. In addition, a comparison is made between the obstruction instruments that were in force before and after the aforementioned Resolution, including an assessment of legislative proposals in the two years before and in the two years after the enactment of the Resolution. The approach is based on a bibliographic survey and analysis of data available on electronic platforms, such as the website of the Chamber of Deputies. Pertinent questions about the role of parliamentary obstruction in the current legislative context are also raised, in which the aim is to contribute to the debate on whether, despite the procedural reforms, obstruction still re- mains relevant and functional. Keywords: Parliamentary obstruction; Legislative Branch; legislative process; internal rules; Chamber of Deputies. LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS ADC Ação Declaratória de Constitucionalidade ADCT Ato das Disposições Constitucionais Transitórias ADI Ação Direta de Inconstitucionalidade ADPF Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental AgR Agravo Regimental AIL Análise de Impacto Legislativo AIR Análise de Impacto Regulatório CCJC Comissão de Constituição e Justiça CD Câmara dos Deputados CF Constituição Federal DVS Destaque para a Votação em Separado EUA Estados Unidos da América OCDE Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico PEC Proposta de Emenda à Constituição PL Projeto de Lei PRC Projeto de Resolução PGR Procurador Geral da República QO Questão de Ordem RCCN Regimento Comum do Congresso Nacional REQ Requerimento RICD Regimento Interno da Câmara dos Deputados RISF Regimento Interno do Senado Federal RPD Requerimento Procedimental Genérico SDR Sistema de Deliberação Remota STF Supremo Tribunal Federal SUMÁRIO INTRODUÇÃO 11 1 PODER LEGISLATIVO COMO OBJETO DE ESTUDO 14 1.1 Considerações preliminares 14 1.2 O Legislativo como objeto de estudo 15 1.3 Pluralismo Político 25 2 OBSTRUÇÃO PARLAMENTAR 32 2.1 Conceitos e compreensões 32 2.2 Mecanismos obstrutivos 45 2.2.1 Visão Geral 45 2.2.2 Filibustering 53 3 REGIMENTO INTERNO: ALTERAÇÃO E OBSTRUÇÃO 60 3.1 Projetos de Resolução com menção à obstrução nas Justificativas 61 3.2 Para uma crítica às justificativas 76 4 RESOLUÇÃO nº 21/2021: esvaziamento da obstrução? 82 4.1 Elementos iniciais 82 4.1.1 PRC 35/2021 87 4.1.2 PRC 84/2019 93 4.2 Mecanismos afetados 101 4.2.1 Tempo de reunião/sessão 102 4.2.2 Uso da palavra 104 4.2.3 Requerimentos obstrucionistas 109 4.2.3.1 Emendas Aglutinativas 109 4.2.3.2 Requerimento de Urgência Urgentíssima 112 4.2.3.3 Destaque para Votação em Separado (DVS) 114 4.2.3.4 Requerimento de Adiamento de Discussão 124 4.2.3.5 Requerimento de Adiamento da Votação 125 4.2.3.6 Requerimentos para Votação Nominal 130 4.2.4 Revogações 137 4.2.5 (In)constitucionalidade da Resolução nº 21/2021 137 CONSIDERAÇÕES FINAIS 142 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 144 ANEXOS 148 11 INTRODUÇÃO O objetivo do presente trabalho é discorrer sobre a prerrogativa parlamentar à obstru- ção e demonstrar se houve, de fato, alterações consistentes após a mudança regimental ocasio- nada pela Resolução nº 21/2021. Antes de adentrar propriamente no tema pretendido, cumpre esclarecer alguns pontos importantes para a melhor compreensão do trabalho. A ideia inicial era avaliar a (in)constitucionalidade da Resolução nº 21/2021 da Câ- mara dos Deputados, que alterou o Regimento Interno em diversos pontos nevrálgicos para a utilização e efetivação do que historicamente se convencionou chamar kit obstrução. À época, a minoria parlamentar da Câmara se opôs às mudanças, uma vez que ficaria esvaziada a possibilidade de obstruir proposições contrárias aos seus entendimentos, remanes- cendo então a obstrução formalmente prevista, e legítima, do art. 82, §6º, do Regimento (“A ausência às votações equipara-se, para todos os efeitos, à ausência às sessões, ressalvada a que se verificar a título de obstrução parlamentar legítima, assim considerada a que for aprovada pelas bancadas ou suas Lideranças e comunicada à Mesa”). Para verificar se houve mudanças significativas a ponto de esvaziar a obstrução parla- mentar, valer-se-á de levantamento teórico para conceituar, compreender o seu surgimento e mecanismos. Então, apontar como eram utilizadas as ferramentas alteradas anteriormente à Re- solução nº 21/2021, a última alteração normativa significativa ao chamado “kit obstrução”, bem como situar o debate no mandato eletivo imediatamente posterior. Algumas questões merecem atenção, especialmente se de fato houve esvaziamento regimental no que tange ao exercício de obstrução parlamentar. A primeira pergunta que se pode fazer é: qual a razão da escolha pela Resolução nº 21/2021? Contemporaneamente ao desenvolvimento deste trabalho, discute-se e vota-se na Câ- mara dos Deputados o Projeto de Resolução nº 32/20241, com alteração regimental para auto- rizar a suspensão cautelar e mandato de deputado federal por quebra de decoro parlamentar em virtude de recentes episódios ocorridos2 nos espaços físicos daquela Casa, com ânimos 1 Projeto disponível em: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=2435629&fi- lename=PRC%2032/2024; Acesso em: 12 de junho de 2024. 2 Disponível em: https://www.camara.leg.br/noticias/1072178-camara-aprova-regras-para-suspensao-cautelar-do- mandato-de-deputado-federal/. Acesso em: 13 de junho de 2024. 12 acirrados, discussões acaloradas e até agressões físicas e verbais. Trata-se de medida extrema e que provavelmente terá sua constitucionalidade questionada no Supremo Tribunal Federal. Entretanto, mesmo com tantas alterações regimentais para regular os trabalhos legis- lativos, inclusive a citada acima ora em discussão, não houve, em um passado recente, mudança tão significativa e polêmica quanto a promovida pela Resolução nº 21/2021. Debateu-se em demasia sobre a extinção, diminuição e esvaziamento ao direito de obstrução conferido há décadas aos deputados e deputadas federais. Se por um lado houve ve- ículo que divulgasse a extinção da obstrução parlamentar, por outro houve quem entendesse se tratar tão somente de melhor regulamentação dos trabalhos. Verificar-se-ão dados extraídos do sítio da Câmara dos Deputados para testagem da hipótese, com aprofundamento sobre as proposições (aqui em sentido lato, conforme art. 100 do RICD3), nos dois anos anteriores e dois posteriores à promulgação da Resolução ora em análise. Houve, a priori, dois problemas na execução do presente trabalho, um de ordem geo- gráfica e outro, temporal. Quanto ao geográfico, optou-se pela utilização de levantamento bibliográfico e análise de dados e documentos constantes de sítios eletrônicos, como o da Câmara dos Deputados, de empresas jornalísticas, do Senado dos EUA, cujos acessos são bastante facilitados e instrutivos. Gostaria de destacar também dois momentos relevantes para a construção da essência e da veia legislativa. Antes de adentrar propriamente no tema em si, fará-se uma análise sobre o papel atual do Poder Legislativo e do processo legislativo na sociedade, bem como na Teoria do Direito e pesquisas acadêmicas. Após listar os vários Projetos de Resolução para alteração do Regimento no tocante especificamente à obstrução parlamentar, faz-se uma crítica amparada em elementos da Legís- tica às justificativas apresentadas nos PRC’s. Justamente em razão destes dois pontos, optou-se pela transcrição de todos os dispo- sitivos regimentais citados, em vez de tão somente referenciá-los quando da construção do texto. A escolha se dá por compreender o pouco espaço institucional disponibilizado ao leitor para conhecimento do RICD, seja nos bancos das graduações de Direito, Ciência Política, So- ciologia etc, seja em Pós-graduações Lato e Stricto Sensu, colocando-me como um daqueles 3 “Art.100. Proposição é toda matéria sujeita à deliberação da Câmara. § 1º As proposições poderão consistir em proposta de emenda à Constituição, projeto, emenda, indicação, requerimento, recurso, parecer e proposta de fis- calização e controle.”. 13 que pouco acesso teve a regimentos de Casas Legislativas, situação esta que permaneceu válida até a imersão nesta tese. A fim de executar o pretendido, foram analisadas as principais modificações promo- vidas pela Resolução nº 21/2021, divididas em três principais grupos: tempo de sessão; uso da palavra; requerimentos obstrucionistas, estes subdivididos em: Emendas Aglutinativas; Reque- rimento de Urgência Urgentíssima; Destaque para Votação em Separado (DVS); Requerimento de Adiamento de Discussão; Requerimento de Adiamento da Votação e Requerimentos para Votação Nominal. Portanto, o presente trabalho pretende colaborar para o debate de uma das principais práticas legislativas, a obstrução parlamentar, a partir de estudos legislativos sobre os mandatos parlamentares prévio e posterior à Resolução nº 21/2021. A hipótese é que, apesar de ter havido uma substantiva mudança regimental, o direito de obstrução não foi esvaziado a ponto de estar atualmente inutilizado. 14 1 PODER LEGISLATIVO COMO OBJETO DE ESTUDO 1.1 Considerações preliminares Inicia-se este trabalho com a percepção de que o estudo sobre obstrução e trabalhos legislativos de forma genérica, ainda pode ser em muito explorado e expandido. Pretende-se aqui ampliar os debates e compreender os mecanismos e instrumentos disponíveis aos parla- mentares dentro da dinâmica legislativa, em que “apesar da importância substantiva e teórica da obstrução, os cientistas políticos geralmente evitam o tópico”4. Anteriormente à discussão sobre obstrução parlamentar e às várias proposições e de- bates vigentes, e assim como realizado noutra oportunidade5, é pertinente uma breve digressão acerca dos papeis ocupados pelos Poderes Judiciário, Legislativo e do Processo Legislativo como objetos de estudos. Uma parte da discussão está na percepção de que os juízes deteriam poder decisório em matérias tipicamente políticas em razão de ações e/ou omissões do próprio legislador. Casos recentes levantaram esta discussão, desde temas eleitorais, como fidelidade partidária e vedação ao voto impresso nas urnas eletrônicas6, até discussões sobre política criminal, em que se exem- plifica com inconstitucionalidade da proibição de progressão de crimes hediondos, criminali- zação da homofobia como racismo7, descriminalização do aborto em circunstâncias específicas8 e tipicidade do porte de droga para consumo pessoal9. Inúmeros seriam os casos a servirem de exemplificação na disputa entre Legislativo e Judiciário, mas cita-se a mais recente discussão acerca das competências atribuídas aos poderes e decisões consideradas interventivas, com o questionamento por Ministros do Supremo Tribu- nal Federal à utilização de emendas parlamentares, conhecidas como “emendas Pix”, e à trans- parência e publicidade em sua alocação, e imediata reação10 do Congresso Nacional, com 4 KOGER, 2010, p. 6. 5 SOARES, Hugo, 2019. 6 Decisão e peças processuais disponíveis em: https://redir.stf.jus.br/estfvisualizadorpub/jsp/consultarprocessoele- tronico/ConsultarProcessoEletronico.jsf?seqobjetoincidente=5346547; 7 Decisão e peças processuais disponíveis em: https://redir.stf.jus.br/estfvisualizadorpub/jsp/consultarprocessoele- tronico/ConsultarProcessoEletronico.jsf?seqobjetoincidente=4515053; 8 Voto disponível em: https://www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticiaNoticiaStf/anexo/Voto.ADPF442.Versa771oFi- nal.pdf; 9 Decisão e peças processuais disponíveis em: https://redir.stf.jus.br/estfvisualizadorpub/jsp/consultarprocessoele- tronico/ConsultarProcessoEletronico.jsf?seqobjetoincidente=4034145; 10 Disponível em: https://www.camara.leg.br/noticias/1088496-lira-diz-que-ato-monocratico-do-stf-nao-pode- mudar-prerrogativa-do-congresso-sobre-emendas/; Ainda, https://www.camara.leg.br/noticias/1088239-presiden- tes-de-comissoes-criticam-decisoes-do-stf-e-pgr-sobre-emendas-orcamentarias/; Acesso em: 14 de agosto de 2024. 15 críticas, posicionamentos e diálogos institucionais, que, apesar de estarem ocorrendo contem- poraneamente, portanto, sem possibilidade de uma análise mais profunda, e que não será feita, serve-nos para exemplificar papeis desempenhados pelas instituições nos últimos tempos, a fim de conectar com a percepção de sobrevalência dos estudos sobre Judiciário, relegando, aparen- temente,o Legislativo a um segundo plano. Quando o tema é a essência decisória dos agentes púbicos, deparamo-nos em diversos momentos com elementos que colocam em xeque a sua completude, uma vez que sempre pre- sentes circunstâncias que descaracterizam a imparcialidade e racionalidade ilimitada no campo do processo judicial, legislativo e administrativo. Para a vertente em defesa dos estudos legislativos, como se verá abaixo, o objeto da Teoria do Direito está, essencialmente, na posição ocupada pelo juiz no processo decisório, fato este que levou ao surgimento de várias metodologias de aplicação, ora focadas na interpretação das normas. A atenção se daria na existência de norma jurídica válida (‘o quê’), e em ‘quem’ pode fazê-la e aplicá-la. Repara-se na completa omissão quanto ao ‘como’ a lei é feita. Então, tem-se apontado críticas em relação ao Direito contemporâneo, em que autores como Wintgens discorrem sobre o olhar minucioso sobre o Judiciário e decisões judiciais, e papel secundário atribuído ao Legislativo, uma vez que haveria uma suposição de racionalidade nos juízes e irracionalidade nos legisladores, baseada principalmente no elemento informação disponível. A relevância destes estudos para o presente trabalho está em direcionar o foco de es- critos em Direito, e nos Programas de Pós-Graduação, para nuances, instrumentos e mecanis- mos de que se valem os parlamentares e instituições legislativas para além dos processos e decisões judiciais, daí os esforços empreendidos em obstrução parlamentar. Antes de se aden- trar propriamente no tema, lança-se (mais um) olhar sobre o Legislativo como objeto de estudo. 1.2 O Legislativo como objeto de estudo Atualmente, algumas críticas são feitas à sobreposição do Judiciário em relação aos poderes representativos (Legislativo e Executivo), mas se preserva, em alguma medida, a con- cepção de o Direito se dar (estar) na aplicação e interpretação das normas, e não em momento anterior, quando do processo legislativo, ou ainda antes. A crítica, outrora existente apenas em ambiente acadêmico estrangeiro, também foi incorporada no Brasil. Aponta-se para uma pre- valência dos estudos ao “dever-ser”, em que se transcreve posicionamento acerca do assunto: 16 Em Prefácio de publicação de 2022 sobre processo legislativo, o ex-Ministro Nelson Jobim avalia que o estudo do tema no Brasil atém-se, na maioria das vezes, a uma postura de “dever ser”, com textos normativos sem pesquisa empírica sobre como os parlamentos se comportam em concreto. Segundo afirma, “pretende-se dizer aos ato- res (membros do parlamento), como devem se comportar”. Acrescenta que há pouca análise dos textos que presidem os trabalhos legislativos, os regimentos internos do Congresso Nacional e de suas Casas, que aponta serem instrumentos de administração dos conflitos parlamentares e meios para obtenção da maioria necessária para aprova- ção das matérias legislativas (destaques no original)11 Ainda sobre a análise da temática: A manifestação do ex-Ministro repercute o fato de que o estudo e a pesquisa jurídica no Brasil tem-se dedicado mais ao Poder Judiciário do que ao Legislativo. Possivel- mente, o desprestígio das instituições políticas e do Congresso Nacional colaboram com essa tendência. Entendemos, contudo, que seguem sendo de grande relevância e valor a pesquisa sobre temas legislativos no âmbito do Direito Constitucional e do Direito Parlamentar. A partir da baixa confiança da população em sentido amplo12, na recente história do Brasil há maior confiabilidade no Judiciário do que em relação às instituições representativas. Em última pesquisa da Fundação Getúlio Vargas, o Índice de Confiança na Justiça no Brasil aponta os seguintes dados: E, ainda que diante de um melhor cenário atribuído ao Judiciário, existe um crescente descrédito em relação a todas as instituições. 11 SOUZA, 2024, p. 13-14. 12 Acerca do citado possível desprestígio das instituições políticas, de uma forma geral, e em comparação a outros países, a população brasileira pouco confia em si mesma, o que já demonstra algum grau de ceticismo em relação ao outro (ZAK, 2008). 17 Dentro do que se discutiu até o presente momento, parece evidente que há uma desva- lorização em relação aos membros do Legislativo. Episódios de corrupção, disputas internas etc., fazem com que a população brasileira desacredite em deputados e senadores. Inclusive, no que se refere à percepção sobre aqueles que mais desrespeitam as leis, os parlamentares ocupam o topo: Esta foi a mais recente pesquisa realizada pela FGV acerca da confiabilidade nas ins- tituições. Ratificando estas percepções, e trazendo para um cenário mais atual, o Instituto 18 Datafolha divulgou resultados sobre a confiança social. As conclusões são semelhantes ao ce- nário apontado pela FGV em 2017, em que pese toda a gama de acontecimentos ocorridos no Brasil após, como aumento da polarização, medidas divergentes na condução da pandemia de COVID-19, eleições populistas, dentre diversos outros. Elaboração própria de acordo com os dados contantes da pesquisa Datafolha13. A partir de 2019, o número de pessoas que não confiam no Congresso diminuiu, e aumentou os que confiam pouco, ainda que o volume dos que confiam muito não tenha alterado. Os dados revelam uma vertiginosa queda entre o final de 2018 e início de 2019 no percentual de pessoas que não confia(va)m no Congresso Nacional e aumento maior do que o 13 Disponível em: https://media.folha.uol.com.br/datafolha/2024/03/27/nc8n-wwvsvydsiivhyr5zpc- oel7zm6mv4wn3zluoxvqsztmhp5r3nvzd3uruwia9avkyl6upuzs3ag0mqnz8g.pdf. Acesso em: 20 de setembro de 2024. 0 10 20 30 40 50 60 Forç as Arm ad as Gran des em pres as Ju dici ári o MP Pres idên cia STF Im pren sa Con gre sso Red es Soci ais Part idos Confiança nas Instituições Datafolha 2024 Confiam muito Confiam um pouco Não confiam Não opinaram 19 dobro em relação aos que confia(va)m muito. Tais números podem ser explicados pela mudança significativa no espectro do parlamento, com tendência à direita, juntamente com a eleição do ex-Presidente Jair Bolsonaro. Então, com uma percepção contemporânea de descrença no Legislativo, e sobrevalo- rização do Judiciário (reconhecendo-se alteração neste cenário em um tempo recente, especial- mente pelas polêmicas envolvendo o Supremo), analisa-se o Legislativo à luz do Direito e pes- quisas jurídicas. A inserção do Legislativo como objeto de estudo passa frontalmente pela revalorização do legislar e do próprio Legislativo, em que a construção do argumento perpassa como se reco- nhece a racionalidade do legislador e demais agentes legais. Como mencionado, a interpretação e aplicação das normas pelo magistrado, na visão clássica, pressupõe um legislador racional, a tomar decisões ‘ótimas’, em que “a suposição da racionalidade do legislador [...] permite ao intérprete apagar uma série de contradições nas normas legislativas ou entre elas, bem como uma série de declarações impertinentes do legislador”14 (tradução livre). Noutro exemplo de excertos sobre os estudos em Direito, remete-se a capítulo datado de 2005, intitulado “O que é pesquisa em direito” escrito por Tércio Sampaio Ferraz Júnior em obra conjunta, bem como complementa as ideias ali trazidas em sua análise atual do cenário, ainda mais por se tratar de recentíssima obra: Uma primeira constatação a ser feita é que, se comparado ao processo judicial, ainda há uma menor teorização sobre o processo legislativo, sendo suas normas e praxes entendidas de forma pouco coerente e sem valores claramente definidos. Enquanto o processo judicial é embasado em princípios como imparcialidade, inércia, contraditó- rio e ampla defesa, o processo legislativo carece de maior precisão de seus fundamen- tos teóricos15. Como mencionado, remissões e contribuições para estudos em Direito sobre o Poder Legislativo, processos, instrumentos e mecanismos legislativos têm sido reputadas por impor- tantes a fim de ampliar o escopo de compreensão sobre o cenário de determinado país. Apontam-se algumas hipóteses para o que se nomeia de “incipiente teorização das ba- ses dogmáticas do processo legislativo”. Primeiro, uma “herança da tradição positivista em se- parar-se rigidamente direito, moral e política”, relegando-se a produção legislativa ao campo político, e concentrando o conhecimento jurídico na interpretação de “opções políticas já posi- tivadas”. Após, em referência a Wintgens, ao dissertar sobre o cenário de “hermenêutica 14 WINTGENS, 2013, p. 9. 15 PINHEIRO, 2024, p. 63. 20 jurídica da racionalidade do legislador” enquanto obstáculo epistemológico para a compreensão da atividade da legislação [...]”16. Não são poucos os trabalhos científicos que se valem do processo de produção de nor- mas para tão somente atingir o objetivo posterior de verificação da (in)constitucionalidade de determinada espécie normativa. A fim de contribuir para um redirecionamento da rota, teoriza-se17 sobre normas fun- dantes18 (princípios fundamentais) à produção normativa por entender que tal exercício é es- sencial à coerência do direito. Outro ponto a que se chama atenção é o desinteresse no lugar ocupado pelo Legislativo na teoria e na filosofia do direito, ao invocar algumas razões para tal, dentre elas a “tradição do pensamento jurídico (formalista) de considerar as leis como um produto “já acabado” – to- mando-as como ponto de partida do labor jurídico, sem qualquer preocupação com o seu pro- cesso produtivo [...]”19. Fruto desta percepção é a composição das matrizes curriculares das milhares de facul- dades de Direito no Brasil, com aprofundamento em Processos Civil, Penal e Trabalhista, al- guns apontamentos em direção à Hermenêutica Jurídica, mas com pouco (quase nada) de Pro- cesso Legislativo, relegando-se, em diversas ocasiões, os estudos dos legisladores à Ciência Política, ou mesmo Sociologia. Corrobora esta ideia o acervo de teses e dissertações da CAPES20: quando se pesquisa por “judicialização da política”, são obtidos 564 resultados; ao se procurar por “ativismo judi- cial”, 672 trabalhos encontrados. Noutro sentido, ao se digitar “legística”, são 73 as teses e dissertações obtidas, com outras 49 para “teoria da legislação, e 3 em “ciência da legislação”. Como destacado em outra oportunidade: Para se (re)pensar o direito, e consequentemente as suas fontes, imprescindível que haja um deslocamento de atenção da atividade jurisprudencial às ações legislativas, em uma tentativa de, ao menos, equiparar os estudos, tendo em vista que a situação atual se demonstra extremamente desequilibrada. Para constatação deste quadro, basta uma consulta simples na base de dados de trabalhos acadêmicos disponíveis na plata- forma da CAPES21 Neste sentido: 16 PINHEIRO, 2024, p. 63-64. 17 PINHEIRO, 2024, p. 64. 18 Neste sentido, PINHEIRO, 2024, p. 120 a 185, aprofunda a análise sobre os seguintes princípios: igualdade política; participação social; publicidade; deliberação; eficiência. 19 NASCIMENTO (2019, p. 21). 20 http://catalogodeteses.capes.gov.br/catalogo-teses/#!/. Acesso em 13 de junho de 2024. 21 SOARES, H., 2019, p. 95. 21 Por que é o direito feito pelos juízes, não o direito feito pela legislatura, que se liga mais naturalmente a outros valores políticos que “direito”, “justiça”, “legalidade” e “estado de direito” evocam? Por que é esse o nosso conceito de direito na juris- prudência, ao passo que os estatutos e a legislação se detêm na periferia dos nossos interesses filosóficos, como exemplos um tanto embaraçosos e problemáticos desse conceito, se é que são exemplos do conceito?”22 Além disso, é possível atribuir às múltiplas decisões uma das causas de tamanha insa- tisfação e desinteresse, em que não se sabe ao certo qual palavra (e sentido) vale, a acarretar incerteza e, claro, desconfiança na população brasileira. É o caso da crença sobre o respeito às leis instituídas, já que mais de um terço da população acredita que deputados e senadores são os que mais desrespeitam as leis, seguidos das “pessoas em geral” e do Presidente23. A lógica parece ser a seguinte: “se nem os elaboradores das leis a respeitam, por qual razão eu, cidadão, haveria de respeitá-la?”24. Então, As pessoas convenceram-se de que há algo indecoroso em um sistema no qual uma legislatura eleita, dominada por partidos políticos e tomando suas decisões com base no governo da maioria, tem a palavra final em questões de direitos e princípios. (...). O pensamento parece ser que os tribunais, com suas perucas e cerimônias, seus volu- mes encadernados em couro e seu relativo isolamento ante a política partidária, sejam um local mais adequado para solucionar questões desse caráter”25 (grifo no original). O processo legislativo e a redação das leis podem justificar esse médio conhecimento, com o afastamento da população ao que constante do texto legal. Sob esta perspectiva, Almeida26 disserta sobre a crise do paradigma legalista a partir de duas vertentes: a “crise de legitimação do Estado”, em que atores sociais “não se reconhecem na legislação aprovada pelo Legislativo”, e a “crise da lei”, enquanto excesso de regulação a “dificultar a comunicação entre o legislador e os destinatários da lei”. Também Delley 27atribui ao excesso de legislação a dificuldade em se delimitar o pro- blema e o campo de objeto de uma nova lei, em que o levantamento das leis existentes deve ser parâmetro inerente à atividade legiferante. 22 WALDRON, 2003, p. 13. 23 Disponível em: https://direitosp.fgv.br/sites/direitosp.fgv.br/files/arquivos/relatorio_icj_1sem2017.pdf. Acesso em: 27 de agosto de 2018. 24 Merece destaque o fato de que 71% da população brasileira conhece as leis (muito - 8%; um pouco - 63%; quase nada - 22%; nada - 7%). Disponível em: https://direitosp.fgv.br/sites/direitosp.fgv.br/files/arquivos/relatorio_icj_1sem2017.pdf. Acesso em: 27 de agosto de 2018; 25 WALDRON, 2003, p. 5. 26 ALMEIDA, 2007. 27 DELLEY, 2004. 22 Em complemento da ideia, Karpen28 expõe que a quantidade e qualidade da legislação são determinantes para o desenvolvimento do Estado, inclusive em relação aos países em de- senvolvimento, por carecerem de menos leis e mais implementação das existentes. Crítica que se faz é sobre a (in)coerência no sistema brasileiro, a permitir em várias situações o surgimento de antinomias jurídicas. Fabiana Soares29, já atenta para a produção dos mais de 5 mil entes federados, somada à atividade da Administração Pública. Fica evidente a atribuição de um caráter negativo ao processo legislativo e seu resul- tado, destinado a estatuir o sistema normativo, que, originariamente, fora pensado e estruturado para satisfazer os princípios e ditames processuais em um Estado Democrático de Direito. Em que pese todo o esforço teórico e crítico, com a criação de um campo metodológico específico (legística), acontece de o processo legislativo ser o local de tensão (e crise) entre as instituições (e poderes) brasileiros, encarado como espaço para discursos inflamados, amplia- ção de atribuições e enfrentamento político, entre Legislativo, Executivo e Judiciário. Há uma sobreposição dos poderes do juiz em relação aos demais agentes públicos, especificamente àqueles ocupantes de funções executivas e legislativas, enquanto movimento pendular entre legislação e jurisdição, em que inclui a contemporaneidade (nosso tempo) com vocação para a jurisdição30. Uma das razões para esse desequilíbrio está no legislativo, através da hipertrofia legis- lativa, a ocasionar vagueza no conteúdo legal, uma vez que essa “[…] não consiste só na mul- tiplicação das leis, mas também na desvalorização da lei. Antes de tudo, multiplicação das dis- posições legislativas, não apenas e não tanto quantitativa, mas sobretudo qualitativa”31. Continua o autor: De outra parte, as várias formas de inatividade do legislador representam uma das principais causas que estão na origem do deslocamento dos poderes ao judiciário. Trata-se do fenômeno pela qual a magistratura assume tarefas originariamente atribu- ídas a outros órgãos do Estado, substituindo-os. Pense-se, antes de tudo, nas assim chamadas omissões do legislador. A sua inércia pode provocar “fendas” ou “lacunas” no ordenamento positivo32. Ocorre que a situação acima explorada não é uma constatação com premissas exclusi- vamente contemporâneas. Trata-se de um movimento há algum tempo desenvolvido, inclusive a partir do estabelecimento de controle dos demais poderes, especificamente no pós- 28 KARPEN, 2007. 29 SOARES, 2007. 30 PICARDI, 2008. 31 PICARDI, 2008, p. 5. 32 PICARDI, 2008, p. 6. 23 absolutismo, e no pós-primeira e segunda guerras, com a ascendência da Constituição ao topo do ordenamento jurídico estatal (Kelsen33), atribuindo-lhe força normativa (Hesse34), e cabendo ao Judiciário a sua “guarda”. Este ponto merece uma reflexão, a partir do momento em que o Judiciário é provocado a se manifestar sobre questões cuja essência não eram historicamente por ele decididas (políti- cas, sociais, religiosas etc.). Inclusive, com reformas em sua estrutura, a visar mais eficiência e produtividade, passa-se a incluir matérias de gestão e organização administrativa, inflando ainda mais as atri- buições dos juízes. Certo é que não há a devida preparação e apoio administrativo suficientes. Alguns mecanismos são colocados a serviço da (tentativa de) contenção e controle da discricionariedade das decisões judiciais, reconhecendo-se de plano a irracionalidade dos juí- zes, e necessidade de respeito a alguns preceitos constitucionais a fim de obter a melhor decisão dentre todas as possíveis. Atribui-se, então, ao Legislativo uma das causas em eventuais interferências pelo Ju- diciário, mas sob a perspectiva da decisão judicial (endogeneidade), sem o necessário cuidado com os vícios do processo legislativo, e todas as suas consequências. Poderíamos atribuir uma outra justificativa às interferências no crescimento exponen- cial do sistema legal, com leis sendo produzidas muito velozmente, em média, cuja consequên- cia é uma preparação legislativa fraca e escolha pobre dos textos normativos35. Assim, à medida que cresce o número de normas, também aumenta o risco de colisão entre elas, em que se tem como resultado a desordem, justamente pela ausência de sistematici- dade, a ocasionar, também, o “enfraquecimento da ordem de segurança da interação social”36. Argumenta-se que o devido processo legislativo é o instrumento37 para consecução da democracia38, e por óbvio, todas as suas fases são imprescindíveis para a qualidade necessária à lei39. Esta é apenas uma perspectiva a ser analisada quando da discussão sobre o processo legislativo, e consequentemente, sobre a utilização de meios obstrucionistas nos trabalhos par- lamentares. 33 KELSEN, 1999. 34 HESSE, 1991. 35 WINTGENS, 2013, p. 5. 36 WINTGENS, 2013, p. 4. 37 CATTONI DE OLIVEIRA, 2016. 38 Tanto no que se refere à utilização da lei para as mudanças sociais, quanto pela democratização no acesso aos textos legais (SOARES, Fabiana, 2007). 39 DELLEY, 2004; SOARES, Fabiana, 2007; ALMEIDA, 2007, e outros. 24 Em movimento contrário ao cenário acima exposto, alguns estudiosos reconhecem o papel de outros atores40 na interpretação das normas (especialmente Constituição), criticam a exacerbada concentração de poder decisório no Judiciário41 e colocam o legislador como ator central na tomada de decisão política em dada sociedade42. Um dos pontos mencionados é a prevalência na pesquisa de Direito sobre o processo judicial quando comparado ao legislativo (ou mesmo administrativo), inclusive com número quase ínfimo de faculdades de Direito que opta(ra)m por inclusão de Processo Legislativo e/ou Legística como disciplina ainda que optativa quando em comparação com Processo Civil, Pro- cesso Penal ou mesmo Processo Trabalhista. Reconhece-se que nem todos os estudiosos e pesquisadores de Direito estão conecta- dos à elaboração de atos normativos, mas, assumindo-se que a norma é objeto no Direito, a sua edição também deve ser vista como pertencente ao mundo jurídico, com igual relevância dentro do arcabouço processual. Historicamente, o processo (como parte de um sistema de regras obrigatórias) é cons- truído para delinear limites à atuação do Estado, quando do exercício de suas funções e atribui- ções. Ainda que existam processos e mecanismos de controle do poder, com o estabeleci- mento de limites e dispositivos jurídicos delineadores da atuação dos agentes estatais, não se pode ter como absoluta a racionalidade na decisão. Por tal razão, faz-se um breve escorço sobre a racionalidade de tais atores sociais. Racionalidade pode ser conceituada como: 1. qualidade ou caráter do que é racional, lógico; 2. capacidade de exercer a própria razão; 3. propensão para encarar fatos e ideias de um ponto de vista puramente racional. Também, pode-se dizer que “ser racional é produzir e con- sumir razões”.43 Em sentido processual, a racionalidade de uma decisão é estruturada sob a dependência desta se justificar como aplicação correta de um conceito; que para tanto, exige a tomada de postura que leve em conta a reconstrução dessa mesma tradição, a sua força normativa, e que a aplicação faça uso de uma genealogia do conceito seletiva, já que pressupõe sua pro- gressividade cumulativa44 40 Dentre todos, HABERLE (1997). 41 WALDRON (2003; 2009), TUSHNET (1999), MENDES (2008), dentre outros 42 WINTGENS, 2013. 43 NUNES et al., 2018, p. 155. 44 NUNES et al., 2018, p. 160. 25 Uma vez que a racionalidade envolve exploração de conceitos, ou mesmo em como se encaram fatos e ideias, o primeiro elemento para questioná-la é justamente a parcialidade no processo, cujo cerne abarca as finalidades pretendidas, a forma de condução, os vieses cogniti- vos presentes na tomada de decisão, dentre outros elementos. Chega-se à discussão envolta à racionalidade no processo decisório dos juízes, em contraposição à irracionalidade do legislador, afinal: [...] não se deve mesmo esperar milagres de um procedimento legislativo racionali- zado. Legislar permanecerá sempre uma hipótese colocada quanto à relação entre meios utilizados e objetivos visados. Essa incerteza resulta de nossa capacidade limi- tada de conhecer a realidade social, a complexidade das relações entre os atores soci- ais45. Um dos pontos nevrálgicos para se discutir a (ir)racionalidade do agente estatal é jus- tamente a forma de condução ao poder e sua legitimação. Entende-se, por vezes, que a legiti- midade de condução ao poder é suficiente para o exercício do poder, em que se tem como maior exemplo a realização de eleições, e investidura nos cargos, como única exigência para a exis- tência de democracia. Não é o que ocorre no mundo real. Existe todo um sistema de condições necessárias e suficientes para que se tenha, de fato, um poder devidamente controlado, e, portanto, mais direcionado às finalidades e objetivos do Estado. Ao se analisar alguma discricionariedade dos agentes públicos tomadores de decisão, tem-se por (quase) certo de que cabe ao legislador um maior grau, uma vez que, diante de toda a polifonia e plurirepresentatividade das casas legislativas, o não decidir envolve um amplo conjunto de fatores e elementos decisórios. Se essa possibilidade de não decisão dos legislado- res é em alguma medida aceita, o mesmo não ocorre com as decisões judiciais46. 1.3 Pluralismo político Ao se falar em obstrução parlamentar, construção de consensos e dissensos na seara parlamentar, deve-se de estudar mais a fundo o pluralismo político, justamente pelo fato de estar (mas não só) a disposição de minorias parlamentares para fazerem valer suas pretensões. 45 FLUCKIGER; DELLEY, 2007, pp. 56-57 46 “Há, no entanto, outra diferença que tem um peso muito maior: entre a liberdade com a qual o legislador tem o poder legal de selecionar seu regime legal, e a dependência legal do juiz sobre as disposições estatutárias que não lhe permitem outra escolha senão o efeito jurídico já estabelecido pelo estatuto” (BULOW, 1995) (tradução livre). 26 A Constituição de 1988 prescreve como fundamento da República Federativa do Brasil o pluralismo político, juntamente com a dignidade da pessoa humana (além de outros47), tama- nha a magnitude do assunto. Em diversos outros dispositivos dispõe acerca do regime demo- crático, pluripartidarismo, funcionamento parlamentar etc. Portanto, constituem-se a atividade parlamentar e a pluralidade de ideias como uma das bases do funcionamento do Estado. A atividade parlamentar em si é fruto de discussões e deliberações dos mais diversos espectros ideológicos, tendo o dissenso como um dos seus elementos fundamentais, em contra- posição a uma “excessiva idealização das práticas parlamentares para a aprovação das leis”48. Afinal, […] o resultado da deliberação nem sempre é o consenso, mas, pelo menos, o desa- cordo mais bem informado com argumentos favoráveis e contrários, revelação de no- vas informações, construção de preferências individuais e coletivas e o posiciona- mento para a tomada de decisão49. Não se pode deixar de mencionar, ainda que sem pretensão de aprofundamento, sobre a democracia deliberativa, uma vez que útil à melhor compreensão da temática neste momento abordada. Um primeiro ponto é tentar compreender a realização da deliberação mediada pelo direito, a orientar a política, com foco no processo deliberativo, e não no resultado, para a con- cretização da relação entre a esfera pública e as instituições, sendo impensável um modelo de- liberativo não institucional50. A partir da necessidade de legitimação de governos democráticos, com a existência de decisões coletivas sobre o exercício do poder, emerge a democracia deliberativa na tentativa de operacionalização da soberania popular, “enquanto expressão da deliberação de todos”51, em que: uma das condições necessárias para se atingir a legitimidade e a racionalidade em processos coletivos de tomada de decisão com relação a uma política é que as 47 Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: I - a soberania; II - a cidadania; III - a dignidade da pessoa humana; IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V - o pluralismo político. Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição. 48 NASCIMENTO, 2021, p. 144. 49 PINHEIRO, 2024, p. 166. 50 Para uma melhor compreensão do tema: HABERMAS, 2003. 51 FARIA, 2000, p. 47. 27 instituições políticas sejam organizadas de tal modo que aquilo que é considerado de interesse geral resulte de processos de deliberação coletiva, conduzidos racionalmente e de modo justo entre indivíduos livres e iguais52. Habermas53 ao elaborar seu entendimento sobre deliberação, enxergou a impossibili- dade de se explicar ou entender a democracia tão somente como a existência de votação e com isso uma contagem sucessiva deles. Para tanto, propôs uma teoria que buscasse a fundamenta- ção e legitimação das decisões políticas. Desenvolve dentro dessa perspectiva a relação centro-periferia, em que no centro se encontram as instituições presentes no sistema político, como judiciário, executivo, congresso nacional, partidos políticos etc., enquanto na periferia estaria a esfera pública, representada, por exemplo, pelos grupos de interesse. É justamente na existência desses distintos grupos que se encontra a legitimidade dos governos e respectivas instituições, pelo fato que as decisões serão tomadas com a devida fun- damentação e justificação na esfera pública. A deliberação é realizada diante de um cenário em que seja imprescindível a comuni- cação, dentro de um fórum, em que se supõe a liberdade e igualdade entre os participantes para trocarem argumentos e razões visando a produção daquele que fosse o melhor, apesar de que nem sempre tal fato é possível. Coloca-se a deliberação não como uma mera agregação de preferências individuais visando um determinado resultado, mas sim como formação da razão pública, supondo um processo comunicativo e aberto aos cidadãos, dentro de espaços públicos, ou seja, “existência de esferas superpostas de produção de decisão, discussão e sondagens de informações que de- veriam, em princípio estar abertas a todos”54, em que se utiliza do discurso para a concretização de “um procedimento ideal para a deliberação e tomada de decisão”55, de forma que todo o processo se dá por troca de argumentos racionais, visando decisões também tomadas de maneira racional. Bohman56 enxerga na deliberação um fator de melhora na qualidade da justificação política, bem como na produção de decisões, a partir do momento que estas estão sujeitas a um maior número de possibilidades e opiniões alternativas. Propõe ainda uma redefinição da 52 BENHABIB, 2009, p. 112. 53 HABERMAS, 2003. 54 BOHMAN, 2009, p. 33. 55 COHEN, 2009. 56 BOHMAN, 2009. 28 prática deliberativa, a partir de uma visão dialógica, em que se preza pelo diálogo com vistas à solução de eventuais conflitos, com a cooperação entre as partes e coordenação de resultados. Cohen57 também vincula a deliberação à troca de razões e ao argumento público, pres- supondo igualdade entre os cidadãos. Não há dúvida quanto à necessidade de se ter cidadãos iguais entre si, com a respectiva igualdade de condições quando da produção de razão pública entre si. Ao partir do pressuposto de existência de uma sociedade com tanta disparidade entre os cidadãos, com distintas concepções religiosas, filosóficas, políticas, necessita-se da constru- ção de uma sociedade em que se consiga a concretização dos direitos e garantias fundamentais de todos os cidadãos, e não somente da maioria. O cerne da democracia referir-se-ia à criação e implementação de uma fórmula em que todos os indivíduos possuem voz a partir da possibilidade de igualdade na representação. Para ele, não basta a igualdade formal, há que se prezar também pela igualdade material, com o respeito a direitos e garantias fundamentais. Pode-se perceber o preceito acima exposto quando de uma análise da forma com que os procedimentos legislativos são organizados e implementados pelo fato de que, a partir do ingresso de possíveis interessados em participar dos respectivos atos. A adoção de um procedimento democrático objetiva a legitimidade decisória, uma vez que “de acordo com o modelo deliberativo, os procedimentos da deliberação geram legitimi- dade e também asseguram algum grau de racionalidade prática”58, bem como a solução de con- flitos interessantes a toda sociedade civil e que por uma série de motivos deve fazer parte do processo decisório, pois, “a democracia deve ser analisada a partir da relação entre esses dois pólos: as decisões tomadas no nível do sistema político devem ser fundamentadas e justificadas no âmbito da sociedade, através de uma esfera pública vitalizada”59. Há tempos não mais se reconhece democracia como sinônimo de vontade da maioria, uma vez que imprescindível a incorporação no processo decisório das minorias, ainda que even- tuais votações se deem pelo majoritariedade. Sobre o processo legislativo, e mais especificamente sobre as proposições, entende-se que: [...] poderíamos arriscar que este elemento fundamental do processo legislativo – pro- posição – é que será impulsionado a partir de regras estabelecidas, as quais não só balizam o seu encaminhamento como também permitem e asseguram uma 57 COHEN, 2009, p. 90. 58 BENHABIB, 2009, p. 112 59 FARIA, 2000, p. 52. 29 convivência entre diversos interesses políticos que se contrapõem dentro de uma casa legislativa60. (grifo nosso) Depreende-se que a referida “convivência entre diversos interesses políticos que se contrapõem” é inerente ao processo legislativo, à atividade parlamentar e, consequentemente, à existência da democracia. Em havendo tão somente a prevalência de uma única matriz ideo- lógica quando da tomada de decisões, passar-se-ia à autocracia e autoritarismo. A coadunar com esta interpretação sobre decisões, Pinheiro reconhece a participação das minorias políticas61: […] a minoria continua a fazer parte da comunidade política e, ainda mais relevante, participa efetivamente da construção das decisões políticas por meio de oportunidades institucionalizadas e não institucionalizadas de influenciar esse processo de tomada de decisão. […] em alguns casos, os ordenamentos jurídicos até reconhecem poderes expressos às minorias parlamentares (como direito de instalar comissão parlamentar de inquérito, recorrer de uma decisão de comissão, participar de reuniões de definição da agenda legislativa ou de órgãos do Poder Executivo). Isso demonstra que a minoria não é alijada do processo democrático durante o intervalo entre as eleições ou das decisões legislativas em que não foi vencedora. De modo diverso, em uma democra- cia, as minorias constantemente participam das atividades do poder político, inclusive do processo legislativo62. A visão acima descrita também é compartilhada pelo ordenamento jurídico pátrio, ao conter, para além do princípio majoritário, diversas previsões constitucionais e regimentais re- conhecendo direitos e prerrogativas legislativas às minorias parlamentares, e concedendo es- paço independentemente da formação parlamentar vigente na legislatura. Exemplifica-se. O §1º, artigo 58 da Constituição Federal prescreve que é assegurada a representação proporcional dos partidos ou blocos parlamentares da Casa na formação das Mesas e de cada Comissão, inclusive nos períodos de recesso quando da composição da Comissão Representa- tiva63 do Congresso Nacional. No RICD são vários os dispositivos referentes à representação proporcional e satisfa- ção, também, aos interesses das minorias. Contexto presente no RISF, e envolto em princípios do processo legislativo também constatados noutros parlamentos do mundo 64. 60 AZEVEDO, 2001, p. 21. 61 Conceito utilizado em seu sentido amplo, a conter minorias sociais, étnicas, religiosas; minoria eleitoral que não atingiu quociente mínimo para eleger candidatos; e, minoria parlamentar, sem apoio para aprovação de suas pro- posições legislativas. 62 PINHEIRO, 2024, p. 70. 63 “Art. 58, §4º Durante o recesso, haverá uma Comissão representativa do Congresso Nacional, eleita por suas Casas na última sessão ordinária do período legislativo, com atribuições definidas no regimento comum, cuja composição reproduzirá, quanto possível, a proporcionalidade da representação partidária” (grifos nossos). 64 Existem alguns estudos sobre direito legislativo e/ou parlamentar comparado, em que, especificamente em as- pectos de obstrução, destaca-se a obra “Regimentos Parlamentares do Mundo: Sistemas Jurídicos e Ação 30 Logo em seu artigo 7º, ao prescrever exigências e formalidades para a eleição e com- posição da Mesa, o RICD dispõe acerca da distribuição dos cargos conforme o princípio da representação proporcional, em que cabe aos partidos ou blocos parlamentares a escolha prévia dos candidatos, permitindo-se também, candidaturas avulsas: Art. 7º, I - registro, perante a Mesa, individualmente ou por chapa, de candidatos pre- viamente escolhidos pelas bancadas dos Partidos ou Blocos Parlamentares aos cargos que, de acordo com o princípio da representação proporcional, tenham sido dis- tribuídos a esses Partidos ou Blocos Parlamentares. Art. 8º, caput: Na composição da Mesa será assegurada, tanto quanto possível, a representação proporcional dos Partidos ou Blocos Parlamentares que participem da Câmara, os quais escolherão os respectivos candidatos aos cargos que, de acordo com o mesmo princípio, lhes caiba prover, sem prejuízo de candidaturas avulsas ori- undas das mesmas bancadas (...); (...) IV: (...) independentemente do disposto nos incisos anteriores, qualquer Deputado po- derá concorrer aos cargos da Mesa que couberem à sua representação, mediante comunicação por escrito ao Presidente da Câmara, sendo-lhe assegurado o tratamento conferido aos demais candidatos (grifo nosso). Ainda, o RICD possibilita que a composição da Mesa se dê por acordo entre as banca- das, e, assim não se procedendo, a distribuição dos cargos cabe às Lideranças, da maior para a menor representação, no número de cargos correspondente a cada uma delas65. Mas não há dúvidas de que o princípio da representação proporcional é mais bem vis- lumbrado no dispositivo66 que protege a Minoria Parlamentar67, e assegura-lhe pelo menos um membro na Mesa, ainda que não lhe caiba lugar pela proporcionalidade. Nitidamente, o que o Regimento pretende é a ocupação dos cargos da Casa pelos mais diversos grupos, a fim de sustentar o pluralismo político, e, por óbvio, da democracia, sob o enfoque da divergência, pluralidade de ideias e manifestação dos vários enquadramentos soci- ais. Sob esta concepção, José Afonso da Silva: A democracia que o Estado Democrático de Direito realiza há de ser um processo de convivência social numa sociedade livre, justa e solidária (art. 3º, I), em que o poder emana do povo, e deve ser exercido em proveito do povo, diretamente ou por repre- sentantes eleitos (art. 1º, parágrafo único); participativa, porque envolve a participa- ção crescente do povo no processo decisório e na formação dos atos de governo; plu- ralista, porque respeita a pluralidade de ideias, culturas e etnias e pressupõe as- sim o diálogo entre opiniões e pensamentos divergentes e a possibilidade de con- vivência de formas de organização e interesses diferentes da sociedade; há de ser um processo de deliberação da pessoa humana das formas de opressão que não Legislativa” (SOARES; OLIVEIRA; MACIEL, 2018), com menções a obstrução no Chile, França, EUA, Nova Zelândia e Inglaterra. 65 Art. 8º, §1º, RICD. 66 Art. 8º, §3º, RICD. 67 Ressalta-se aqui a distinção já feita entre Minoria Parlamentar e minorias parlamentares. Essa, refere-se ao maior partido ou bloco que, em relação ao governo, oponha-se à Maioria, enquanto maior partido ou bancada da Casa. 31 depende apenas do reconhecimento formal de certos direitos individuais, políticos e sociais, mas especialmente da vigência de condições econômicas suscetíveis de favo- recer o seu pleno exercício68 (grifo nosso). Regimentalmente, minorias parlamentares se referem aos agrupamentos de parlamen- tares que se contrapõem à maioria, cujos Regimentos Internos da Câmara dos Deputados e do Senado (vigentes até janeiro de 2024) assim conceituam: RICD: Art. 13. Constitui a Maioria o Partido ou Bloco Parlamentar integrado pela maioria absoluta dos membros da Casa, considerando-se Minoria a representação imediatamente inferior que, em relação ao Governo, expresse posição diversa da Maioria. Parágrafo único. Se nenhuma representação atingir a maioria absoluta, assume as fun- ções regimentais e constitucionais da Maioria o Partido ou Bloco Parlamentar que tiver o maior número de representantes. (grifo nosso) RISF: Art. 65. A Maioria, a Minoria e as representações partidárias terão líderes e vice-líderes. § 1º A Maioria é integrada por bloco parlamentar ou representação partidária que re- presente a maioria absoluta da Casa. § 2º Formada a Maioria, a Minoria será aquela integrada pelo maior bloco parla- mentar ou representação partidária que se lhe opuser. (...) § 5º Na hipótese de nenhum bloco parlamentar alcançar maioria absoluta, assume as funções constitucionais e regimentais da maioria o líder do bloco parlamentar ou representação partidária que tiver o maior número de integrantes, e da minoria, o líder do bloco parlamentar ou representação partidária que se lhe seguir em número de in- tegrantes e que se lhe opuser. (grifo nosso) Extrai-se dos conceitos acima que minorias não são os partidos ou blocos menos nu- merosos existentes nas Casas Legislativas, mas sim os maiores que se opuserem à Maioria Par- lamentar. Por certo que um dos instrumentos à disposição das minorias parlamentares para con- secução de suas atribuições e defesa de interesses é justamente a obstrução. 68 SILVA, 2006, p. 123. 32 2. OBSTRUÇÃO PARLAMENTAR 2.1. Conceitos e compreensões Em 1952, Mata-Machado já nos apresentava um trabalho inovador sobre obstrução parlamentar, em que reuniu todo seu conhecimento científico com a experiência enquanto par- lamentar para nos contemplar com a sua percepção sobre o assunto: Incidente acontecido conosco na Assembléia Legislativa do Estado conduziu-nos a meditar sôbre o direito de obstrução, afirmado, um tanto por instinto, ein agitado mo- mento dos debates. Pediram-me enfàticamente um texto de lei, um artigo regimental, um dispositivo qualquer que assegurasse às minórias parlamentares o exercício da- quele direito. Não os pude dar. E só me ocorreram, então, idéias gerais sôbre liber- dade, essas que acima resumo, e a confissão, em linguagem vulgar e galhofeira, de que também não me achava habilitado a dizer em que norma positiva se funda a liber- dade de ser um representante do povo trabalhador ou patrão, branco ou prêto, de usar cabeleira grisalha ou reluzente careca, de falar em cassange ou em vernáculo puro, de usar gravata vermelha ou botina de elástico69. Então, ao pensarmos em desempenho das atividades parlamentares, sabe-se que a uti- lização do tempo se dá em menor parte às votações70, e articular, buscar consensos, ou dissen- sos, a maior, o que leva à conclusão de ser de extrema relevância o estudo sobre ‘táticas parla- mentares’71 para a compreensão da essência legislativa. Nos estudos voltados para a análise da decisão dos legisladores, um aspecto particular (o papel das táticas parlamentares) com frequência fica relegado a plano desvin- culado da disputa argumentativa. A limitação a um enfoque estritamente argumen- tativo, centrado no aspecto discursivo, e que desconsidera o curso de ação global dos parlamentares, é incompleto para dar conta das práticas parlamentares observadas no dia a dia dentro do Poder Legislativo. Por isso, aqui se entende que prestar atenção às manobras dos legisladores – calcadas ou não nos regimentos internos das casas legis- lativas, voltadas para o alcance de posições favoráveis no processo de elaboração e deliberação de normas legais – é medida salutar para avaliar a decisão legislativa (grifos nossos). Assim, Nascimento72 salienta a importância de lançar luz às táticas parlamentares. Ressalta que, mesmo dentro dos estudos legislativos, há uma preterição sobre o que chama de ação global dos parlamentares. Dentre estas práticas, obstruir. 69 MATA-MACHADO, 1952. 70 Ainda que a “[...] a principal manifestação juridicamente válida da vontade do parlamentar [...]”(NASCI- MENTO, 2021b). 71 Definida por NASCIMENTO, 2021b, como “conjunto de manobras estratégicas empregadas pelos parlamenta- res, partidos políticos e o presidente da república, durante o processo de elaboração legislativa, com vistas a obter posições favoráveis na tomada de decisão, pelo uso das regras dos regimentos internos ou não”. 72 NASCIMENTO, 2021b. 33 Obstrução é um instrumento formal e previsto regimentalmente em países como EUA e Brasil, do qual se valem, principalmente, as minorias parlamentares para prorrogar votações de determinadas proposições na tentativa de mudar a situação política sobre aquele tema em específico, visando, por exemplo, ganho de tempo, obtenção de novos votos contrários ou fa- voráveis etc. Jellinek73 alertava se tratar de um fenômeno internacional: A obstrução parlamentar não é mais um mero interlúdio na história deste ou daquele parlamento. Tornou-se um fenômeno internacional que, de forma ameaça- dora, põe em questão todo o futuro do governo parlamentar. Nem são, de fato, apenas as assembleias legislativas da Europa das quais os relatos de obstrução parlamentar são trazidos. É conhecido nos quatro cantos do globo (grifos nossos). Comumente compreendida dentro de uma perspectiva contramajoritária, a obstrução é utilizada por minorias para atrasar ou derrotar algum projeto ou dispositivo específico que con- tém amplo apoio parlamentar, ao mesmo tempo em que é usada para atrasar legislação que era — ou provavelmente seria — inaceitável para a maioria do público74. Também: Parte da literatura tende a associar a obstrução a uma ferramenta só da oposição ao governo, ou típica das minorias parlamentares, mas convém registrar que as maiorias também podem acabar se valendo desses mecanismos, pois estes são, em sua grande maioria, ferramentas regimentais, cuja conformação normativa, portanto, varia con- forme cada Casa Legislativa75. Abordagem teórica e objetiva de obstrução é trazida por Inácio76 ao compreender a relevância do processo legislativo para as oposições: […] a dinâmica do jogo parlamentar – dada a possibilidade de utilizar procedimentos para modificar o contexto decisório – é crucial para a atuação das oposições em um ambiente em que a maioria, constituída sob a forma de coalizão de Governo, carteliza o processo legislativo. Com oportunidades restritas para competir na definição da agenda legislativa, quando na condição de minoria legislativa, as oposições recorrem aos procedimentos e recursos regimentais para modificar ou elevar os custos de apro- vação da agenda apoiada pela maioria. 73 JELLINEK, 1904. 74 BELL, 2010, p. 10. 75 NASCIMENTO, 2024. 76 INÁCIO, 2009, p. 359. 34 Há adeptos77 e opositores78 à obstrução parlamentar. Se por um lado se defende a pos- sibilidade de minorias reagirem às maiorias decisórias, a fim de evitar eventual “ditadura da maioria”, por outro critica-se justamente que um pequeno grupo de parlamentares possa sus- pender importante processo político decisório, a desrespeitar, portanto, o princípio democrático. Por um lado, poder-se-ia argumentar sobre um possível direito fundamental à obstru- ção, como uma prerrogativa parlamentar inerente ao exercício das atividades legislativas. A hipótese seria de que, apesar de se tratar de um direito legislativo secularmente uti- lizado, no Brasil, o direito de obstrução tem sido esvaziado a ponto de ter atingido o seu núcleo essencial, em que se questiona, inclusive, se ainda há que se falar em sua existência, reconhe- cendo-se que movimento de esvaziamento legal, a objetivar, aparentemente, a exclusão da obs- trução do universo legislativo, noção esta obtida do aprofundamento de recentes alterações re- gimentais, especialmente na Câmara dos Deputados, a partir da análise da Resolução nº 21/2021. Então, qualquer tentativa de suprimir ou reduzir as prerrogativas parlamentares para exercício de suas funções não encontra guarida na Constituição Federal, através de seus mais diversos princípios, devendo ser extirpada do ordenamento jurídico, em que quaisquer alte- rações regimentais, legais e constitucionais que inviabilizem a sua efetivação, padeceriam de legitimidade, com a subsequente necessidade de extirpação do ordenamento jurídico. A obstrução parlamentar se trataria, ou não, de um direito ínsito à atividade parlamen- tar, ou seja, estaria dentre as diversas prerrogativas inerentes ao chamado “devido processo legislativo”. Por outro lado, tem-se a não concepção da obstrução como um direito fundamental à atividade legislativa, mas sim como um abuso de direito de que se valem os parlamentares para dilatar, suspender, alongar, o processo legislativo em si. Neste sentido: Desde um ponto de vista estritamente jurídico, a obstrução parlamentar estaria mais para um caso de abuso de direito ou fraude à lei (especialmente ao regimento interno, no caso), já que os diversos mecanismos que viabilizam a obstrução – embora contem com previsão normativa – são acionados não para os seus respectivos propósitos 77 “Para parte da literatura, a obstrução parlamentar faz parte do jogo da política, é normal nas democracias e não implica qualquer transgressão às regras regimentais ou constitucionais. Para essa visão, como já dito, a institucio- nalização dos instrumentos de obstrução parlamentar seria o que garante às minorias (ou à oposição) a possibili- dade de fazer frente ao governo” (NASCIMENTO, 2024). 78 “De outro lado, há autores como Georg Jellinek, para quem a obstrução parlamentar é contrária tanto ao direito das maiorias de decidir, quanto aos próprios parlamentares como instituições. Por isso, haveria de ter limites. Mudanças nas regras regimentais seriam necessárias para contornar essas estratégias” (NASCIMENTO, 2024). 35 originais, mas com os objetivos típicos de obstrução, notadamente de retardar ou in- viabilizar a proposição legislativa79. Se por um lado há essa percepção de abuso de direito ou fraude à lei, por outro há, de fato, autores que pugnam pela essencialidade da obstrução, reconhecendo-a como um dos ele- mentos do exercício parlamentar, com defesa de previsão regimental com instrumentos e me- canismos obstrucionistas. Não se trata de um tema fácil de destrinchar, justamente pelas compreensões envoltas ao papel do legislador e consequente exercício das atividades parlamentares. Pelo cuidado com a análise aos limites da obstrução, Nascimento80 não adere ao que retrata como “visão romantizada de um suposto direito fundamental à resistência consubstan- ciado na obstrução parlamentar”, e, inclusive, adotada por este autor em outros momentos. Reconhecendo a fundamentalidade da obstrução: A tática de obstrução, a despeito de tornar o processo mais demorado e custoso, difi- cilmente irá impedir a votação de alguma proposição quando aquela é de interesse da maioria, sobretudo em um presidencialismo de coalizão que não colocou grandes en- traves à formação de maiorias governistas para o Poder Executivo pós-1988 (Car- reirão, 2014). Contudo, sua existência é imprescindível a regimes democráticos, uma vez que aprimora o próprio processo legislativo, obrigando o governo — ou a maioria do momento — a sentar-se à mesa e a negociar, fazendo concessões e acor- dos (Hiroi; Rennó, 2014), ao passo que incorpora o dissenso ao processo legisla- tivo, característica basilar nas democracias representativas devido ao pluralismo do meio social (Soares; Santos, 2019). Por outro lado, quando se dificulta muito o direito obstrucionista de minorias políticas, pode-se ganhar tempo e agilidade no pro- cesso legislativo, mas há prejuízo na qualidade do debate e no aprimoramento de políticas públicas (grifos nossos)81. De toda forma, a obstrução é reconhecida como uma das variadas práticas pelas pró- prias Casas Legislativas, Câmara dos Deputados, Senado Federal e Congresso Nacional brasi- leiros, e do Senado dos Estados Unidos (EUA)82. Por exemplo, com citação expressa em seus sítios eletrônicos, em que conceituam, e, no caso do Senado dos EUA, com maior especificação, já que discorrem não apenas sobre o conceito, mas também apresentam a visão histórica geral, principais momentos, artigos sobre o tema, dentre outros materiais para auxiliar na compreensão sobre o tema. 79 NASCIMENTO, 2024. 80 NASCIMENTO, 2024. 81 ALVES; SOARES, 2024.. 82 Disponível em: https://www.senate.gov/about/powers-procedures/filibusters-cloture.htm; https://www.senate.gov/about/powers-procedures/filibusters-cloture/overview.htm; https://www.senate.gov/about/powers-procedures/filibusters-cloture/highlights.htm. https://www.senate.gov/about/powers-procedures/filibusters-cloture/resources.htm. Acesso em 3 de fevereiro de 2024. 36 Ao levantar controvérsia acerca da constitucionalidade/legalidade de obstrução (fili- bustering), especialmente se se considerar “desrespeito” à regra da maioria, expõe-se83 que a Suprema Corte dos EUA decidiu duas vezes pela permissão em sua utilização embora não pre- vista explicitamente na Constituição ou no Regimento Interno do Senado daquele país, valendo- se, inclusive da previsão regimental de que “nenhum Senador interromperá outro sem o seu consentimento” (Rule XIX, Section 1(a)). Quanto mais longo o tempo de tramitação de determinado projeto, maior o grau de incerteza sobre o seu conteúdo, já que vários fatores podem interferir em seu escopo e resultado. Entende-se que “a falta de expediência na tomada de decisão pode aumentar o preço do apoio, tanto em relação a apoiadores indecisos ou recalcitrantes quanto à conversão de críticos”84, podendo ocasionar a retirada de pauta, dentre outras consequências. Para o Senado Federal brasileiro, trata-se de “recurso usado para evitar a votação de determinada matéria. É anunciada pelo líder do partido ou do bloco, fazendo com que os parla- mentares liderados se retirem do Plenário. Apenas o líder do partido ou do bloco em obstrução permanece em Plenário”85. Já na Câmara dos Deputados86, Considera-se obstrução qualquer medida utilizada pelos Deputados, com amparo no Regimento, que obste ou atrase a tramitação de uma matéria. A forma mais comum de obstrução é a declaração de “em obstrução” feita por bancada como forma de ori- entar seus membros a não votarem em determinada matéria, negando o quórum para deliberação E o Congresso Nacional87 assim conceitua em seu glossário: Em sentido lato, é a utilização, pelos parlamentares, de todos os meios regimentais para protelar ou evitar a votação de determinada matéria. Os mecanismos mais utili- zados são os pronunciamentos, pedidos de adiamento da discussão e da votação e saída do Plenário para evitar quórum. Em sentido estrito, é o instrumento usado para evitar a votação de determinada matéria, anunciado pelo líder do partido ou do bloco, fazendo com que os parlamentares liderados não tenham consideradas suas presenças para quórum de deliberação. 83 BELL, 2010, p. 19. 84 HIRÓI; RENNÓ, 2014, p. 10. 85 Disponível em: https://www12.senado.leg.br/noticias/glossario-legislativo/obstrucao. Acesso em 3 de fevereiro de 2024. 86 Disponível em: https://educacaoadistancia.camara.leg.br/clique_regimento/card/133; https://www2.camara.leg.br/a-camara/estruturaadm/gestao-na-camara-dos-deputados/responsabilidade-social-e- ambiental/acessibilidade/glossarios/dicionario-de-libras/o/obstrucao. Acesso em 3 de fevereiro de 2024. 87 Disponível em: https://www.congressonacional.leg.br/legislacao-e-publicacoes/glossario-legislativo/-/legisla- tivo/termo/obstrucao. Acesso em 3 de fevereiro de 2024. 37 Como se verá, deliberação é um dos princípios fundantes da produção normativa (e um dos meios de operacionalização da obstrução) especialmente pela produção de efeitos po- sitivos em razão da inserção dos mais diversos argumentos e razões levados ao processo, espe- cialmente se se pensar que […] a deliberação permite que sejam publicizados posicionamentos minoritários ou diferentes nuances dos argumentos da maioria para que exista a vocalização de de- mandas que dificilmente reverberariam no discurso oficial institucionalizado caso a decisão fosse tomada por um ou poucos agentes públicos – ainda que fossem apresen- tadas justificativas para tanto88. Exemplo contemporâneo do acima infirmado é a discussão/votação do PL 1904/2024. Tal proposição89 visa alterar o Código Penal a fim de equiparar a pena para o aborto após 22 semanas de gestação àquela aplicada ao homicídio simples, a valer inclusive em casos de estu- pro, hipótese hoje afastada do ordenamento jurídico. O PL foi apresentado em 17 de maio de 2024, com requerimento de Urgência proto- colado em 4 de junho, votado e aprovado aos 12 de junho. O que se pode interpretar é uma análise açodada pela Câmara ao menos até a aprovação do requerimento de urgência, pois me- nos de um mês entre a distribuição do PL e votação da urgência. Ocorre que, desde então, a sociedade mobilizada90 com a situação (dentre outros mo- tivos pelo retrocesso legal e pela pena pretendida ser maior à gestante que realizar o aborto do que ao estuprador) vem discutindo de maneira mais incisiva sobre o PL, com manifestações91, discursos, enquetes, notas de repúdio 92, recorrendo-se aos parlamentares para tentativa de re- versão etc. Salienta-se acesso e votação expressivos no sítio da Câmara dos Deputados93, sendo objeto de imenso destaque na comunicação da Casa: “Projeto sobre aborto atinge 6,1 milhões de visualizações no site da Câmara”94. 88 Pinheiro, 2024, pp. 163-164. 89 Inteiro teor disponível em: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?co- dteor=2425262&filename=PL%201904/2024; Acesso em 17 de junho de 2024. 90 “A reação provocou um recuo do presidente da Câmara, Arthur Lira (PP-AL), responsável por colocar o texto para votação em regime de urgência”. Disponível em: https://www.otempo.com.br/politica/congresso/2024/6/14/com-98--de-rejeicao-em-enquete-na- camara--projeto-que-equipara-a. Acesso em 17 de junho de 2024. 91Por todo o noticiário, https://oglobo.globo.com/brasil/noticia/2024/06/14/pl-do-aborto-mobiliza-a-sociedade-e- leva-protestos-as-ruas-em-meio-a-silencio-do-governo-lira-sinaliza-recuo.ghtml; Acesso em: 17 de junho de 2024. 92 Inclusive por parte de profissionais desta Instituição: https://secure.avaaz.org/community_petitions/po/depu- tado_arthur_lira_nota_de_repudio_ao_pl_1904_2024_contra_o_aborto_legal/?zfICfnb; Acesso em 18 de junho de 2024. 93 Resultado parcial até às 03:18, de 17 de junho de 2024. Disponível em: https://www.camara.leg.br/enque- tes/2434493/resultados; 94 Disponível: https://www.camara.leg.br/noticias/1073370-projeto-sobre-aborto-atinge-61-milhoes-de-visualiza- coes-em-dois-dias-no-site-da-camara/. Acesso em 18 de junho de 2024. 38 Figura 1 95 “Projeto sobre aborto atinge 3,1 milhões de visualizações em dois dias no site da Câmara” (grifos nossos): O setor responsável pela comunicação interativa da Câmara dos Deputados re- gistrou um interesse atípico pelo Projeto de Lei 1904/24, do deputado Sóstenes Ca- valcante (PL-RJ) e outros 32 parlamentares, que equipara ao homicídio o aborto de gestação acima de 22 semanas. A proposta atingiu 3,1 milhões de visualizações e 780 mil interações em apenas dois dias – 12 e 13 últimos. Desde o início do ano, estão sendo monitorados cerca de 109 mil propostas nos canais da Câmara, que juntas geraram quase 30 milhões de visualizações. O PL 1904/24 se tornou responsável por 12,22% dessas visualizações em apenas dois dias, enquanto a segunda proposta mais visualizada responde por apenas 3,02%. Até agora, houve 776.939 votos na enquete da proposta, no site da Câmara. A grande maioria (88%) declarou que "discorda totalmente" da proposta. Na quinta-feira (13), em razão do alto número de acessos simultâneos, a página de enquete retornou mensagem de erro para 4% dos usuários, mas o problema foi imediatamente corrigido. O projeto tramita em regime de urgência e pode ser votado diretamente no Ple- nário, sem passar antes pelas comissões da Câmara96. Além das formas politicamente institucionalizadas acima citadas, ressalta-se movi- mento de aparente97 obstrução ao trâmite do PL 1904/2024. Veja-se, a Deputada Erika Hilton 95 Disponível em: https://www.camara.leg.br/enquetes/2434493/resultados; Acesso em: 17 de junho de 2024 96 Disponível em: https://www.camara.leg.br/noticias/1073370-projeto-sobre-aborto-atinge-31-milhoes-de-visua- lizacoes-em-dois-dias-no-site-da-camara/; Acesso em 17 de junho de 2024. 97 Como mencionado, e posteriormente explorado, são três tipos de requerimentos historicamente utilizados para obstrução, apesar de não se poder dizer com plena certeza, uma vez que os Requerimentos não apresentam 39 (PSOL/SP) apresentou na mesma data da aprovação da urgência, três requerimentos: Retirada de Pauta (RPD 1); Votação pelo Processo Nominal (RPD 2); Destaque para Votação em Sepa- rado (RPD 3): Figura 2 98 Em publicação mais recente no sítio da Câmara, noticiou-se o adiamento para o segundo semestre de 2024, cujo objetivo é “criar uma comissão com representantes de todos os partidos para debater a proposta”99, comprovando que no processo legislativo também há espaço para a luta pelo aumento nos “[…] custos de negociação para que um projeto seja colocado em vota- ção”100, em razão da ampla divulgação. A decisão da maioria de usar instrumentos antiobstrução afeta substancialmente a pro- babilidade de obstrução por parte das minorias101. Se a minoria percebe que a maioria está pre- vendo uma obstrução, os eventuais obstrucionistas devem medir se os benefícios esperados Justificativa e não há publicação nos órgãos de imprensa sobre tal intenção, apesar das manifestações veementes da Deputada contra o PL (https://www.youtube.com/watch?v=JhoyS0vsBWw). Acesso em 17 de junho de 2024. 98 Disponível em: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_requerimentos?idProposicao=2434493; Acesso em 17 de junho de 2024 99 Disponível em: https://www.camara.leg.br/noticias/1074439-projeto-sobre-aborto-sera-debatido-por-comissao- no-segundo-semestre-afirma-lira/ Acesso em: 18 de junho de 2024. 100 PINHEIRO, 2024, p. 307. 101 KOGER, 2010. 40 justificam o custo. Se a minoria percebe que a maioria pode ceder ou tentar bloquear a obstru- ção, o custo de obstruir é reduzido, tornando a obstrução mais provável. Portanto, são várias as abordagens e requerimentos sucessivos a visar um prolonga- mento, ou mesmo suspensão do trâmite legislativo, a caracterizar elementos de obstrução par- lamentar. Ainda sobre a conceituação de obstrução, o Senado norte-americano entende obstrução como “ação destinada para prolongar o debate e atrasar ou impedir a votação de um projeto de lei, resolução, emenda ou outra questão”102, portanto, inserida na noção de debates ilimitados. Em outra página eletrônica103, há uma ampliação na compreensão, ao se entender que dentre os mecanismos de obstrução, está a utilização de debates ilimitados. Há todo um interesse em se analisar obstrução (estuda o mecanismo de filibustering no Senado estadunidense) em razão do alto drama político envolvido, bem como do desvio ao princípio majoritário, ora regra nas instituições democráticas. Salienta-se104 também sobre a não simplicidade em se compreender as suas características e nuances, por não se referir tão somente ao oferecimento de emendas ou objeção aos líderes. Trata-se, outrossim, de “ato deli- berado realizado com a intenção de interromper o processo legislativo para os próprios propó- sitos de um legislador — o que pode ser muito complicado ou até mesmo desconhecido”, a apontar ser esta uma das prováveis razões para o desconhecimento sobre o filibuster. Há que se ressaltar, portanto, a alta complexidade por detrás da compreensão à obstrução parlamentar. Independentemente da extensão conceitual, é evidente a adoção da obstrução como meio de as minorias parlamentares se contraporem à “tirania da maioria”105. Exemplifico. Em sua autobiografia intitulada “Uma Terra Prometida”, o ex-Presidente dos EUA, Barack Obama reserva uma parte do livro à descrição de algumas obstruções no Congresso que sofrera durante seu mandato. Reconhece tanto a institucionalização da prática quanto a dificuldade em se lidar com ela, ao mencionar que “também precisava enfrentar uma artimanha institucionalizada nos 102 “(…) for the use of the filibuster, a loosely defined term for action designed to prolong debate and delay or prevent a vote on a bill, resolution, amendment, or other debatable question”. Disponível em: https://www.se- nate.gov/about/powers-procedures/filibusters-cloture.htm; Acesso em 4 de maio de 2024. 103 Disponível em: https://www.senate.gov/about/powers-procedures/filibusters-cloture/overview.htm; Acesso em 4 de maio de 2024. 104 BELL, 2010, p. 9. 105 “Whether praised as the protector of political minorities from the tyranny of the majority, or attacked as a tool of partisan obstruction, the right of unlimited debate in the Senate, including the filibuster, has been a key compo- nent of the Senate’s unique role in the American political system”. Disponível em: https://www.se- nate.gov/about/powers-procedures/filibusters-cloture.htm; Acesso em 4 de maio de 2024. 41 procedimentos — a obstrução no Senado — que, ao fim e ao cabo, se tornaria a dor de cabeça política mais crônica de meu governo”106. Acerca das práticas filibusteristas no Senado estadunidense: Os obstrucionistas são difíceis de identificar definitivamente e, até recentemente, os esforços para catalogar o uso da tática não identificaram o senador ou senadores responsáveis por liderar o esforço dilatório. Esforços anteriores para analisar o obs- trucionista provavelmente não incluíram dados de senadores (senator-level data) em suas análises devido à dificuldade em obtê-los; essa falta de análise em nível individual despojou grande parte da análise acadêmica do obstrucionista de sua es- sência (color) (e, como os exemplos anteriores sugerem, o Senado certamente teve sua cota de personalidades, muitas das quais lideraram obstrucionistas)107 (grifos nos- sos). Pode-se questionar se a utilização de táticas obstrucionistas se daria para travar proje- tos contrários ao interesse do próprio parlamentar ou da população (ou parte dela). Não há cla- reza nesta resposta. Ao mesmo tempo em que se verifica obstrução para travar projetos em proteção aos interesses dos eleitores, também se constata a defesa de questões importantes para os parlamentares e de alta repercussão política108. Em sua descrição sobre os fatos à época, Obama trabalha com uma riqueza de detalhes de quem vivenciava toda a relação institucional de poderes: A Constituição não cita em momento nenhum a obstrução das sessões legislativas por meio de longos discursos. Essa prática surgiu por acaso: em 1805, o vice-presidente Aaron Burr insistiu com o Senado que se eliminasse a “moção de procedimento” — um dispositivo parlamentar padrão que permite que uma maioria simples de qualquer legislatura encerre o debate sobre algum tema e passe à votação. (Consta que Burr, que pelo jeito nunca desenvolveu o hábito de pensar as coisas a fundo, considerava esse dispositivo uma perda de tempo.) Não demorou para que os senadores desco- brissem que, sem uma medida formal para encerrar os debates, qualquer parla- mentar poderia travar o andamento dos trabalhos no Senado — e, com isso, ob- ter as mais variadas concessões dos colegas frustrados — simplesmente falando sem parar e se negando a ceder a palavra. Em 1917, o Senado disciplinou esse procedimento adotando a “cloture”, o encerramento do debate, dispositivo segundo o qual o voto de dois terços dos senadores presentes punha fim a esse tipo de obstrução. Nos cinquenta anos seguintes, a obstrução por meio de discursos prolongados foi uti- lizada com muita parcimônia — mais notadamente por democratas sulistas tentando obstruir a aprovação de leis contra o linchamento, a discriminação salarial e outras iniciativas que ameaçavam mudar a situação dos negros. Aos poucos, porém, a prá- tica se tornou mais rotineira e mais fácil de manter, se convertendo numa arma mais poderosa, num meio para que a bancada minoritária alcançasse seus obje- tivos. A mera ameaça de debates obstrucionistas muitas vezes bastava para bloquear o andamento de uma lei. Nos anos 1990, com o endurecimento da rivalidade entre republicanos e democratas, a bancada que fosse minoritária poderia — e iria — barrar qualquer lei que não fosse de seu agrado, desde que seus parlamentares se mantivessem unidos e tivessem pelo menos os 41 votos necessários para impe- dir que se encerrasse o procedimento obstrucionista. Assim, sem nenhuma base 106 Obama, 2020, pp. 409-410. 107 BELL, 2010, p. 10. 108 BELL, 2010, p. 10. 42 constitucional, sem debate público e inclusive sem o conhecimento da maioria dos americanos, a aprovação de uma lei no Congresso passara a exigir na prática sessenta votos no Senado, o que muitas vezes era chamado de “supermaioria”. Quando me tornei presidente, a tática havia se tornado tão intrínseca à rotina do Senado — vista como uma tradição imprescindível e valorosa —, que ninguém se importava muito em discutir a possibilidade de mudá-la nem de acabar com a situação. E era por isso que, mesmo tendo acabado de vencer uma eleição com esmagadora margem e o apoio da mais ampla maioria parlamentar desde muitos anos, eu não conseguia mudar o nome de uma agência do correio e muito menos aprovar nosso pacote de incentivos sem obter alguns votos republicanos. Seria assim tão difícil?109. Em várias outras passagens da obra, Obama discorre sobre obstrução, mas a citação acima elucida muito bem a situação por ele vivenciada durante seu mandato, com dificuldade em governar em razão das obstruções, ainda que com maioria congressual e vitória em duas eleições. Para Arenberg e Dove (2015, p. 2): Quase esquecido ou simplesmente rejeitado está o papel que o debate ampliado de- sempenhou ao dar voz às minorias, protegendo o papel moderador do Senado e o seu lugar como contrapeso pretendido a um executivo que de outra forma não seria con- trolado. Nestes tempos de extrema polarização partidária, este papel é mais, e não menos, importante (tradução livre). Verifica-se da nota acima que Arenberg e Dove, então, observam o papel da obstrução em tempos de polarização, considerando-a mais, e não menos importante. Também dentro desta perspectiva, “a obstrução é um contrapeso interessante à polarização dos partidos do Congresso, outro tópico de interesse popular e acadêmico”110. Materialmente, dentre as prerrogativas, tem-se a obstrução como instrumento à dispo- sição de parlamentares para exercerem as suas funções e atribuições conferidas por meio do mandato. Em 1952 já se escrevia que “(...) a história de todos os parlamentos refere-nos que sempre se exercitou o direito de obstruir”, e ainda “(...) pois o direito de obstruir é pressuposto da ação parlamentar”111. Contextualiza-se tal compreensão com fala não tão distante do parla- mentar Randolfe Rodrigues, noticiada pela CNN112: O líder do governo no Congresso Nacional, Randolfe Rodrigues (sem partido-AP), avalia que a obstrução à votação de pautas importantes no plenário é um “direito” da oposição, mas que os parlamentares oposicionistas são minoria. 109 OBAMA, 2020, p. 411. 110 KOGER, 2010, p. 6. 111 MATA-MACHADO, 1952. 112 Disponível em: https://www.cnnbrasil.com.br/economia/base-governista-tenta-driblar-ameaca-de-obstrucao- na-camara-e-aprovar-texto-para-aumentar-arrecadacao/; Acesso em 18 de junho de 2024. 43 Mata-Machado113 entende que a obstrução não se trata apenas de um mero artifício utilizado pelos parlamentares para tumultuar as sessões legislativas, mas, ao contrário, enxerga- a sob a perspectiva de elaboração legislativa à disposição das minorias parlamentares. Então, um meio, dentre tantos outros, de legislar. Para tanto, vale-se de Kelsen: A obstrução chama-se técnica quando consiste no emprêgo formal de meios regimen- tais, como: longos discursos; provocação de votações nominais; apresentação de pro- posições incidentais, que se devam discutir antes dos assuntos da ordem do dia, etc. Não é possível, em absoluto, rechaçá-la como incompatível com o sistema de maio- rias, já que tal sistema não se pode identificar com o domínio destas últimas. Com efeito, a obstrução tem sido muitas vêzes um meio não de tornar impossível em abso- luto a formação da vontade parlamentar, mas, ao contrário de obrigar (as maiorias) a segui-la. A ideia central trazida por Mata-Machado é de que as discussões, proposições, mo- ções, discursos etc. são instrumentos legítimos conferidos às minorias para o devido exercício parlamentar, e, portanto, devem ser considerados como regras em Casas Legislativas e respec- tivos Regimentos, enquanto o encerramento das discussões, corte abrupto e redução ao tempo de fala são exceções, e que por tal razão devem ser o máximo possível restritas. Ao investigar incidência de movimentos obstrucionistas na Câmara dos Deputados entre 1991 e 2010, Hiroi e Rennó entendem a obstrução dentro da perspectiva de retardamento da tomada de decisão, conceituando-a como “estratégia de protelação do processo decisório em uma casa legislativa”, e que pode ocorrer sob várias práticas. Ainda, [...] a obstrução do processo legislativo é uma tática que os descontentes acerca da proposta discutida podem usar para impedir ou alterar sua tramitação. Ou seja, ainda que restritas a escolhas procedimentais, estas mudanças de rito podem implicar mai- ores oportunidades para a revisão do conteúdo de uma proposição e para o surgimento de novos impasses. Para os autores da proposição, atrasos de deliberação têm custos óbvios, pois estes podem ver seus assuntos de interesse relegados a um tempo de es- pera cada vez mais longo ou até serem substituídos por outras discussões, com impli- cações eleitorais. Afinal, a incapacidade de aprovar algo que responda a uma demanda específica de um eleitorado tem implicações eleitorais114. O que se constata das perspectivas trazidas por Mata-Machado e Hiroi e Rennó é que há uma compreensão diferente sobre obstrução. Enquanto aquele aborda-a como instrumento, parte inerente do legislar, instrumento à disposição dos parlamentares, estes entendem como protelação e descontentamento. 113 MATA-MACHADO, 1952. 114 HIROI; RENNÓ, 2014, p. 14. 44 Então, são constatados movimentos globais para restrição ao direito de obstrução par- lamentar em si, ao mesmo tempo em que não são empreendidos esforços na mesma proporção para compreensão do fenômeno. Em alguns países, como EUA115, se percebe uma vontade in- cessante em diminuir ou retirar por completo, as possibilidades conferidas às minorias parla- mentares para estenderem as discussões e votações. Pretende-se conferir maior celeridade116 ao trâmite legislativo (quantidade) a despeito de um maior aprofundamento sobre as proposições (qualidade). A cada dia que passa, aparenta-se maior a força das maiorias parlamentares. Exemplifica-se com o Presidente dos EUA, Joe Biden, ao confrontar algumas vezes o filibusterismo presente no Senado norte-americano: Temos que codificar Roe v. Wade na lei, e a maneira de fazer isso é garantir que o Congresso vote para fazer isso [...]. E se a obstrução atrapalhar, é como os direitos de voto, nós fornecemos uma exceção para isso, ou uma exceção à obstrução para esta ação117 (tradução livre). Como relata o The New York Times, esta não teria sido a primeira vez que Biden se opôs à obstrução parlamentar. Previamente, reportou o Times118: O Sr. Biden não chegou a pedir a eliminação total da obstrução, uma tradição do Se- nado que permite que o partido minoritário bloqueie a legislação que não consegue angariar 60 votos, mas disse que apoiava "se livrar dela" no caso da legislação sobre direitos de voto. Tal mudança nos procedimentos do Senado tem apenas as menores chances de ganhar o apoio de todos os 50 senadores que fazem parte do caucus com os democratas, o que é necessário para superar a oposição republicana universal. O Sr. Biden, um ex-senador e um institucionalista que há muito tempo estava receoso de reduzir a obstrução, disse que tais tradições do Senado foram "abusadas". "Infeliz- mente, o Senado dos Estados Unidos, projetado para ser o maior órgão deliberativo do mundo, tornou-se uma casca do que era", disse o Sr. Biden (tradução livre). Inácio119 por exemplo, descreve a atuação das oposições parlamentares como um dos elementos a impactar a capacidade de liderança presidencial, dentro da perspectiva de coalizão entre Legislativo e Executivo. Juntamente à oposição estão preferências políticas e força parla- mentar dos partidos, bem como condições políticas e institucionais a (não) limitarem a discri- cionariedade dos partidos nos ministérios. 115Disponível em: https://www.correobraziliense.com.br/mundo/2022/01/4976829-biden-defende-reformas-em- normas-do-senado-para-aprovar-legislacao-eleitoral.html; Acesso em 17 de janeiro de 2024. 116 Ainda sobre a relevância da obstrução parlamentar dentro do jogo político e de interesses em aprovações ur- gentes e céleres, “[...] o direito de obstrução parlamentar ganha centralidade quando o objetivo é adiar decisões legislativas e reconfigurar o contexto de barganhas legislativas.” (INÁCIO, 2009, p. 371) 117 Disponível em: https://www.nytimes.com/2022/06/30/world/europe/biden-nato-jan-6.html; Acesso em: 17 de julho de 2024. 118 Disponível em: https://www.nytimes.com/2022/01/11/us/politics/biden-filibuster-voting-rights.html. Acesso em: 17 de julho de 2024. 119 INÁCIO, 2009. 45 Para a ala defensora da obstrução, o que se deve ter em consideração é que qualquer tentativa de suprimir ou reduzir as prerrogativas parlamentares para exercício de suas funções não encontra guarida na Constituição Federal, através de seus mais diversos princípios, devendo ser extirpada do ordenamento jurídico. Portanto, a obstrução tem papel fundamental na dinâ- mica entre Executivo e Legislativo, bem como nestes tempos de polarização partidária. 2.2. Mecanismos Obstrutivos 2.2.1 Visão Geral Em sistematização dos dispositivos encontrados e analisados quando da pesquisa ao termo “obstrução” no sistema de busca de proposições da Câmara dos Deputados, listam-se as seguintes práticas parlamentares como obstrucionistas: a) requerimento para votação de ata da reunião anterior em Comissões (art. 50, I); b) requerimento para votação nominal (art. 185); c) utilização do tempo de fala, ainda que não registrada a presença (175 e 192); d) encerramento de sessão e novas práticas na sessão seguinte; e) requerimento sem presença do signatário; Acerca da identificação de mecanismos obstrucionistas nos regimentos: Uma dificuldade fundamental na identificação de obstrucionistas (filibusters) é que “obstrução” (filibuster) não é um termo técnico processual; não se aplica explícita ou formalmente a qualquer ação processual específica ou conjunto de ações. Uma grande variedade de ações processuais pode ser usada para fins dilatórios, mas os senadores não precisam tomar nenhuma ação específica para se envolverem em uma obstrução. Por outro lado, a mesma acção processual pode ser tomada com ou sem intenção di- latória, de modo que