UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS 
INSTITUTO MATERNO INFANTIL PROF. FERNANDO FIGUEIRA (IMIP) 
 
 
CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM METODOLOGIA AVALIATIVA PARA SERVIÇOS 
DE SAÚDE 
 
 
 
 
LETÍCIA MILENA FERREIRA DA SILVA 
 
 
 
 
 
Estudo de Avaliabilidade do Projeto AMQ – Avaliação Para Melhoria 
da Qualidade da Estratégia Saúde da Família 
 
 
 
ORIENTADORA: Sonia Natal 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
RJ, 2009 
 II 
 
 
 
 
Avaliação Para Melhoria da Qualidade da Estratégia Saúde da 
Família: Estudo de Avaliabilidade 
 
 
 
 
 
 
 
Trabalho de conclusão do curso de especialização em Metodologia 
Avaliativa para Serviços de Saúde. 
 
 
 
 
 
Aluna: Letícia Milena Ferreira da Silva 
 
Orientadora: Sonia Natal 
 
 
 
 
 
 
RJ, 2009 
 
 
 
 III 
 
 
 
 
Sumário   página 
1. Introdução   1 
2. Estudo de Avaliabilidade  3 
3. Justificativa  3 
4. Objetivos  4 
5. Metodologia   4 
 5.1. Fontes de evidências e métodos de coleta  4 
 5.2. Análise 4 
6. Resultados  5 
 6.1 Fundamentação do AMQ 5 
 6.2. Estrutura do projeto AMQ: Padrões de 
Qualidade e Componentes do Programa 
6 
 6.3. Os sete elementos de Thurston (1991) 10 
 6.4. Modelo Teórico do Programa 13 
 6.5. Modelo Lógico do Programa 15 
7. Discussão   17 
8. Considerações finais  19 
9. Limitações do estudo  20 
10. Produtos  20 
11. Bibliográfica consultada  21 
 1 
 
Avaliação Para Melhoria da Qualidade da Estratégia Saúde da Família: Estudo de 
Avaliabilidade. 
 
 
1. Introdução 
A avaliação é uma atividade presente em diversos setores da sociedade. Na área da Saúde 
ainda apresenta-se incipiente, entretanto, vem se desenvolvendo progressivamente através de 
pesquisas acadêmicas e da incorporação de pesquisas avaliativas na gestão, com o propósito de 
subsidiar as tomadas de decisão bem como a formulação de políticas. (Ministério da Saúde, 2005a)   
 A institucionalização da avaliação é hoje um dos mais importantes desafios dos sistemas de 
Saúde. Visa à qualificação da atenção à saúde através da construção de processos estruturados e 
sistemáticos, coerentes com os princípios do Sistema Único de Saúde (SUS) e, abrangentes em suas 
várias dimensões. O Ministério da Saúde compreende que a institucionalização da avaliação deve 
estar vinculada à elaboração de uma política de avaliação de políticas e programas no âmbito do 
SUS, da qual o monitoramento e avaliação da Atenção Básica devem fazer parte. (Ministério da 
Saúde, 2005a) Dessa forma, foi desencadeado, em 2003, um processo de discussão que culminou na 
construção de uma Política Nacional de Monitoramento e Avaliação para a Atenção Básica e, a 
partir daí, iniciou-se a implementação de diversas atividades relacionadas com alguns de seus 
aspectos. 
Em decorrência do acelerado crescimento da Estratégia Saúde da Família e os investimentos 
recentes na sua expansão após mais de uma década de implantação, surgiu a necessidade de 
desenvolver metodologias e ferramentas para as ações de monitoramento, avaliação e qualificação 
das ações e serviços oferecidos. A utilização de processos avaliativos críticos e reflexivos contribui 
efetivamente para que gestores e profissionais tenham informações e adquiram conhecimentos 
necessários a tomada de decisão, atendendo, dessa forma, a demandas e necessidades de saúde com 
qualidade, resolubilidade e satisfação do usuário. (Ministério da Saúde, 2005b). 
Com o intuito de estreitar a relação entre o campo da avaliação e da qualidade, a partir da 
elaboração da Política Nacional de Monitoramento e Avaliação da Atenção Básica, o Ministério da 
Saúde desenvolveu o projeto Avaliação para Melhoria da Qualidade da Estratégia Saúde da Família 
(AMQ). A elaboração desse projeto teve como principal objetivo oferecer aos gestores municipais, 
coordenadores e profissionais da estratégia Saúde da Família ferramentas de auto-avaliação que 
possibilitasse, além do monitoramento das ações desenvolvidas, também o disparo de iniciativas de 
 2 
 
melhoria da qualidade. Além disso, o projeto também visa contribuir diretamente na capacitação 
técnica dos atores envolvidos, no que tange a temática da avaliação e do monitoramento. 
A Política de Monitoramento e Avaliação da Atenção Básica é composta por seis 
componentes que objetivaram contribuir para a institucionalização da avaliação no Sistema Único 
de Saúde (SUS), além de apoiar a tomada de decisão na gestão nos diversos níveis, prestar contas à 
sociedade e produzir conhecimento. O projeto AMQ está inserido em dois dos componentes da 
Política, especificados abaixo: 
 Monitoramento e Avaliação - Apresenta oito sub-componentes, atividades propostas e/ou 
realizadas pela coordenação de acompanhamento e avaliação: Aperfeiçoamento do sistema 
de informação da Atenção Básica (SIAB); dinamização dos indicadores do pacto da 
Atenção Básica; monitoramento da implantação do componente I do PROESF (Programa 
de Expansão e Consolidação da Saúde da Família); construção do MonitorAB; estudos de 
linha de base (ELB); Avaliação para Melhoria da Qualidade da estratégia Saúde da Família 
(AMQ); análise de indicadores de saúde segundo grau de cobertura da Saúde da Família; 
fortalecimento da capacidade técnica das secretarias estaduais (SES) em monitoramento e 
avaliação.  
 Desenvolvimento da capacidade avaliativa – Apresenta quatro sub-componentes: 
Fortalecimento da Coordenação de Acompanhamento e Avaliação da Atenção Básica do 
Ministério da Saúde; fortalecimento da capacidade técnica da SES em monitoramento e 
avaliação; estudos de linha de base e Avaliação para Melhoria da Qualidade da estratégia 
Saúde da Família. 
O projeto AMQ propõe, dentro de uma perspectiva de gestão interna, uma auto-avaliação 
orientada por instrumentos dirigidos aos profissionais da Estratégia Saúde da Família, 
coordenadores e gestores locais. Além de promover a cultura avaliativa e a gestão da qualidade no 
âmbito da Atenção Básica, orienta a formação de um diagnóstico no que tange a organização e o 
funcionamento dos serviços e suas práticas, partindo dos princípios e diretrizes da estratégia Saúde 
da Família. Dessa forma, é possível identificar os estágios de desenvolvimento, assim como as 
potencialidades e pontos consolidados da estratégia Saúde da Família no município. Orienta, ainda, 
a elaboração de planos de intervenção para a resolução dos problemas verificados, de maneira 
estratégica. (Ministério da Saúde, 2005b).  
A identificação de problemas e o acompanhamento dos resultados no processo de auto-
avaliação favorecem o entendimento sobre o modo como vem sendo desenvolvida a Estratégia 
 3 
 
Saúde da Família e, dessa forma, favorecendo o aperfeiçoamento das diretrizes, a resolutividade em 
áreas prioritárias, a identificação de novas linhas de trabalho e diferentes abordagens acerca das 
necessidades dos usuários do sistema de saúde. Como conseqüência uma mudança na situação de 
saúde da população é gerada, sendo os principais beneficiários desta iniciativa os próprios usuários, 
com a melhoria do acesso aos serviços, maior resolubilidade e atenção humanizada. 
 
2. Estudo de Avaliabilidade 
O estudo de avaliabilidade é um conjunto de procedimentos que precedem a etapa da avaliação. 
São considerados fundamentais para a caracterização do processo de avaliação apontando para sua 
utilidade e oportunidade. O estudo de avaliabilidade permite que a etapa seguinte, avaliação 
propriamente dita, seja desenvolvida com maior facilidade, maximizando seus potenciais e 
favorecendo também a racionalização de recursos, frequentemente escassos para o processo 
avaliativo. Espera-se de um estudo de avaliabilidade: 1) uma descrição abrangente e detalhada do 
projeto ou programa (o Modelo Lógico do projeto ou do programa); 2) a descrição das perguntas 
que a avaliação pretende responder; 3) o desenho ou Modelo Teórico da avaliação e 4) o consenso 
entre todos os envolvidos na avaliação, sobre os itens anteriores. O estudo de avaliabilidade busca, 
através de avaliações e críticas, uma descrição coerente de um plano para a avaliação que se 
seguirá, tornando-a mais consistente e com maior credibilidade. (Thurston, 2005; Natal, 2007) 
Thurston propõem para o estudo de avaliabilidade um sistema que apresenta sete elementos 
para serem descritos: (a) limitação do programa por identificação das metas, objetivos, e atividades 
que constituem o programa; (b) revisão dos documentos disponíveis no programa; (c) modelagem 
(MLP) dos recursos disponíveis, programa de atividades pretendidas, impactos esperados e 
conexões causais presumidas; (d) supervisão do programa, ou obtenção de um entendimento 
preliminar de como o programa opera; (e) desenvolvimento de um modelo de programa avaliável 
(MTA); (f) identificação de usuários da avaliação e outros principais envolvidos; e (g) obtenção de 
um acordo quanto ao procedimento de uma avaliação.  (Thurston, 2005) 
 
3. Justificativa 
O projeto AMQ, implantado em 2005, traz para o cenário uma nova proposta de auto-
avaliação. Dessa forma, ainda pouco se conhece sobre a implantação do projeto nos municípios. A 
possibilidade de determinar o grau de implantação municipal do projeto AMQ, bem como no que 
 4 
 
resulta a influência do contexto nesse processo, permite aos gestores e coordenadores gerenciar, 
com maior clareza e controle das adversidades previstas, a implantação do AMQ no município. Para 
o Ministério da Saúde, conhecer o processo implantação e as influências contextuais possibilitará a 
formulação de estratégias que futuramente podem ser multiplicadas para outros municípios 
brasileiros que estejam iniciando o processo de implantação.  
 O estudo de avaliabilidade, como já apresentando anteriormente, faz-se necessário para 
determinar se o projeto tem as características necessárias para ser tratado como “programa” e ser 
avaliado, portanto o estudo de avaliabilidade se configura como uma importante ferramenta para 
avaliação futura. Por meio desse estudo, é possível planejar uma avaliação muito mais coerente com 
a realidade, com maior rendimento, de custo e tempo contribuindo para um melhor 
desenvolvimento do processo de avaliação.  
 
4. Objetivos: 
4.1 Objetivo geral: 
 Verificar se o projeto AMQ possui características necessárias para ser avaliado. 
4.2 Objetivos Específicos: 
 Descrever o programa; 
 Construir o Modelo Teórico de avaliação; 
 Construir o Modelo Lógico do programa. 
  
5. Metodologia 
Será realizado um estudo de avaliabilidade, com abordagem qualitativa baseado no sistema 
dos sete elementos proposto por Thurston (2005). 
 
5.1. Fontes de evidências  
Como fonte de evidencias serão utilizados os documentos abaixo: 
 Dados secundários – Serão utilizados dados secundários extraídos a partir do Documento 
técnico (Ministério da Saúde, 2005b) e instrumentos de auto-avaliação AMQ (Ministério 
da Saúde, 2005b), site do projeto e aplicativo digital AMQ (www.saude.gov.br/amq) e 
“Avaliação na Atenção Básica em Saúde- Caminhos da Institucionalização” (Ministério da 
Saúde, 2005a). 
 
 5 
 
5.2. Análise 
Será realizada uma análise descritiva para a identificação dos sete elementos propostos acima. 
 
6. Resultados 
Os resultados serão apresentados em duas etapas. Na primeira a descrição do programa e na 
segunda a descrição dos sete elementos propostos por Thurston. 
 
6.1. Fundamentação do Projeto de Avaliação para Melhoria da Qualidade da Estratégia 
Saúde da Família (AMQ) 
A Avaliação para Melhoria da Qualidade da Estratégia Saúde da Família adota, como 
referência conceitual no campo da avaliação, o modelo proposto por Donabedian baseado na 
teoria dos sistemas em que se consideram os elementos de estrutura, de processo e resultado, tendo 
como foco de análise os serviços de saúde e suas práticas assistenciais. (Ministério da Saúde, 
2005b).  
A abordagem estrutural consiste na premissa de que processos de cuidado em saúde com boas 
pré-condições são mais adequados e favorecem resultados mais positivos do que os com condições 
básicas precárias. No projeto AMQ, os aspectos de estrutura incluem: Infra-estrutura, que abrange 
ambiente físico, equipamentos, bem como profissionais e recursos humanos de saúde das unidades.  
A abordagem de processo se fundamenta basicamente na realização de ações previstas para 
determinada atividade. Dessa forma, se todos fazem aquilo que é considerado correto, a 
probabilidade de se obter um resultado melhor é maior. No projeto AMQ os aspectos processuais se 
referem aos aspectos organizativos, tecno científicos e interpessoais. Em relação aos organizativos, 
considera-se a atuação das equipes na organização do serviço e das atividades bem como 
considerando a interlocução com outros atores sociais, instituições e organizações locais. Os 
aspectos tecno-científicos incluem a competência tecno-científica que abrange as atividades 
destinadas a fortalecer conhecimentos e práticas em saúde, e a protocolização do atendimento, que 
se refere ao desenvolvimento e utilização de manuais e condutas de atendimento, prevenção e 
promoção em saúde de acordo com os princípios do Sistema Único de Saúde (SUS).  No que tange 
a relação interpessoal incluem-se o acolhimento, que se refere à prestação de serviço “humanizado” 
ao usuário e escuta de queixas e necessidades de saúde, buscando uma atenção resolutiva, e a 
comunicação interpessoal que se refere ao nível de informação e comunicação que possa existir 
durante a realização das práticas.  
 6 
 
A abordagem de resultado é muito evidente, pois está diretamente ligada a realização dos 
objetivos do cuidado em saúde. O efeito dos processos, influenciado também pela estrutura, na 
realização de ações e práticas segundo metas pré-estabelecidas, geram os resultados que no projeto 
AMQ são apresentados da seguinte forma: Os resultados diretos, que se relacionam com os efeitos 
das atividades desenvolvidas na unidade (acesso, adequação dos serviços, efetividade) e os 
resultados de saúde na população, que dependem também de uma série de fatores que vão além da 
prestação dos serviços da equipe de Saúde da Família, como participação de outros setores e atores 
da área social. No projeto AMQ os aspectos de estrutura e resultado são utilizados na auto-avaliação 
com menor ênfase. Os instrumentos de auto-avaliação que compõem o projeto AMQ privilegiam os 
elementos de processo, em especial os processos de trabalho. (Vuori, 2007; Ministério da Saúde, 
2005b). 
  
6.2. Estrutura do projeto AMQ: Padrões de Qualidade e Componentes do Programa 
 Para estruturar o projeto AMQ foram considerados padrões de qualidade. Os padrões de 
qualidade são utilizados frequentemente em avaliações externas e internas. Devido ao crescente 
interesse em programas de melhoria da qualidade, a Sociedade Internacional de Qualidade na 
Atenção à Saúde - ISQua (International Society for Quality in Healthy Care, 2009) definiu 
princípios para a construção de padrões, independente do uso ou aplicação. A partir desses 
princípios, foram construídos os padrões AMQ. 
Para que os padrões tivessem legitimidade, foi considerado um conjunto de características 
básicas: Abrangência, que se refere à visão integral do sistema, bem como a capacidade de 
utilização em todo o território nacional; sensibilidade para evidenciar mudanças; e facilidade na 
aplicação. Devido a grande diversidade existente nos municípios brasileiros, optou-se pela 
elaboração dos padrões do tipo categórico, “sim e não”, estabelecendo, dessa forma, parâmetros de 
qualidade bem definidos. (Ministério da Saúde, 2005b). 
Os padrões de qualidade estão organizados em estágios de qualidade incrementais que vão 
de “elementar” a “avançado”, onde cada estágio representa um momento do processo de 
implantação. No projeto, os padrões de qualidade se organizam da seguinte forma: 
 Padrões do Estágio E - Qualidade Elementar - abordam elementos fundamentais de 
estrutura e as ações mais básicas da estratégia SF, Imprescindíveis, elementos básicos 
para a estruturação da estratégia SF. 
 7 
 
 Padrões do Estágio D - Qualidade em Desenvolvimento - abordam elementos 
organizacionais iniciais e o aperfeiçoamento de alguns processos de trabalho. 
Caracterizam a estratégia SF em fase de desenvolvimento, um pouco mais elaborada 
que no estágio elementar, mas ainda não consolidada.  
 Padrões do Estágio C - Qualidade Consolidada (abordam processos organizacionais 
consolidados e avaliações iniciais de cobertura e resultado das ações).  Possuem 
elementos que caracterizam a concretização da estratégia, firme, consolidada. 
 Padrões do Estágio B - Qualidade Boa (abordam ações de maior complexidade no 
cuidado e resultados mais duradouros e sustentados). Possuem elementos que 
caracterizam um avanço nas práticas, já sinalizando para a melhoria da qualidade. 
 Padrões do Estágio A - Qualidade Avançada (colocam-se como o horizonte a ser 
alcançado, com excelência na estrutura, nos processos e, principalmente, nos 
resultados). (Ministério da Saúde, 2005b). 
Cada padrão respondido positivamente sinaliza para o estágio de qualidade já estabelecido, 
ou seja, se um padrão de qualidade elementar obtiver resposta “sim”, significa que naquela 
determinada questão abordada, a qualidade elementar foi alcançada.  No quadro 1, pode-se observar 
exemplos de padrões de qualidade dos estágios Elementar e Desenvolvimento, ambos referentes ao 
Sistema de informação da Atenção Básica (SIAB). (Ministério da Saúde, 2005b). 
Quadro 1: 
4.01 E Cadastramento das famílias é atualizado mensalmente (S)     (N) 
O padrão refere-se à ação preconizada de que as famílias da área sejam visitadas mensalmente, 
oportunizando-se a atualização da ficha A do SIAB. Considerar, para resposta afirmativa, a 
atualização do sistema de informação. 
4.05  D A ESF utiliza informações do SIAB para o planejamento 
do trabalho. 
(S) (N) 
O padrão refere-se à utilização doas informações presentes na ficha A do SIAB para o 
planejamento do trabalho de ESF: População, grupos etários, doenças referidas e condições de 
moradia, dentre outras. 
Fonte: Cadernos de Auto-avaliação do projeto AMQ 
Após a elaboração dos padrões de qualidade, seguiu-se a validação dos mesmos através da 
apresentação e discussão com expertos na área de avaliação, qualidade e Atenção Básica. Também 
participaram do grupo de trabalho ampliado, técnicos do Ministério e representantes de secretarias 
 8 
 
estaduais e municipais. A discussão permitiu possíveis ajustes no que tange objetivos dos padrões: 
objeto, alcance e propósito de avaliação. Em seguida, os padrões foram organizados em 
instrumentos de auto-avaliação e foram novamente submetidos à análise no que se refere à validade 
(medir o q se pretende), confiabilidade e factibilidade.   
A validação dos instrumentos de auto-avaliação foi realizada em duas etapas: A pré-
validação e a validação em si. A pré-validação consistiu na discussão detalhada dos padrões com 
usuários potenciais. Foi realizada em dois municípios, Petrópolis-RJ e Olinda-PE, contemplando 
gestores, coordenadores e profissionais das equipes de Saúde da Família. O principal objetivo foi 
observar a aplicabilidade e pertinência dos padrões selecionados em municípios de diferentes 
regiões e características diversas.  
O resultado da pré-validação foi analisado e a partir daí os padrões e instrumentos foram re-
elaborados para o teste piloto quanti-qualitativo, caracterizando assim, a validação propriamente 
dita. O teste piloto foi realizado em 24 municípios brasileiros, com a participação de mais de 500 
equipes distribuídas por todas as regiões do país. Após o teste-piloto, a partir do debate com esses 
colaboradores, os instrumentos foram readequados pela equipe técnica do projeto e organizados em 
uma estrutura organizacional de cinco instrumentos de avaliação. Esses instrumentos correspondem 
às dimensões do projeto AMQ, que representam o tema, o recorte da realidade a ser abordado. 
Juntas, as dimensões formam as unidades de análise ou componentes, que representam o objeto a 
ser avaliado. 
Para a construção do projeto AMQ, foram considerados dois componentes ou Unidades de 
Analise: gestão e equipe. Cada um destes componentes foi desagregado em dimensões e cada uma 
destas corresponde a um instrumento de auto-avaliação. No quadro 2 é possível observar os dois 
componentes considerados para o projeto AMQ, suas dimensões e subdimensões e sua relação com 
os instrumentos de auto-avaliação.  
Os aspectos da unidade de análise Gestão a serem avaliados incluem a prioridade dada pelo 
gestor de saúde à estratégia, contemplando seu caráter substitutivo, sua capacidade de conduzir 
ações e serviços, monitoramento e avaliação, bem como a participação social na sua elaboração, 
execução e controle. Os elementos de estrutura embora devam ser avaliados pelas próprias equipes 
são de responsabilidade dos gestores, dessa forma, a dimensão “Unidade Saúde da Família” 
também está inserida no componente “Gestão”. Em relação à unidade de análise “Equipe” foram 
enfocados os aspectos de processo, em especial processos de trabalho, bem como os de resultado, 
 9 
 
relacionados aos campos de atuação, objetivos e diretrizes estabelecidas. (Ministério da Saúde, 
2005b). 
Quadro 2: Componentes ou unidades de análise, dimensões e subdimensões propostas para a 
avaliação para melhoria da qualidade da estratégia saúde da Família.   
COMPONENTES 
OU UNIDADES DE 
ANÁLISE 
DIMENSÃO  SUBDIMENSÃO INSTRUMENTOS DE AUTO-
AVALIAÇÃO 
CORRESPONDENTES 
Gestão Desenvolvimento 
da Estratégia SF 
Implantação e 
implementação da SF no 
município 
Instrumento nº. 1: Direcionado 
aos gestores locais e sua equipe. 
Integração da rede de 
serviços 
Gestão do trabalho 
Fortalecimento da 
coordenação 
Coordenação 
Técnica das 
Equipes 
Planejamento e integração Instrumento nº. 2: Direcionado 
aos coordenadores municipais 
de saúde da Família e equipe.  
Acompanhamento das 
equipes 
Gestão da educação 
permanente 
Gestão da avaliação 
Normatização 
Unidade Saúde da 
Família. 
Infra- estrutura e 
equipamentos da unidade 
SF. 
Instrumento nº. 3: Direcionado 
ao responsável ou equipe 
responsável pela unidade da 
Saúde da Família. Insumos, imuno-biológicos 
e medicamentos. 
Equipes Consolidação do 
Modelo de 
Atenção. 
Organização do trabalho 
em Saúde da Família 
Instrumento nº. 4: Direcionado 
às equipes de Saúde da Família. 
Acolhimento, humanização 
e responsabilização. 
Promoção da Saúde. 
Participação comunitária e 
controle social. 
 10 
 
Vigilância à Saúde I: 
Ações gerais da equipe SF. 
Atenção à Saúde. Saúde de Crianças. Instrumento nº. 5: Direcionado 
aos profissionais de nível 
superior das equipes de Saúde 
da Família. 
Saúde de Adolescentes. 
Saúde de mulheres e 
homens adultos. 
Saúde de idosos 
Vigilância à saúde II: 
Doenças transmissíveis. 
Vigilância à saúde III: 
Agravos com prevalências 
regionalizadas. 
Padrões loco-regionais.  
Fonte: Documento técnico do projeto AMQ 
 
A primeira etapa da implantação do projeto AMQ é a adesão municipal. O gestor municipal 
poderá aderir ao projeto de maneira voluntária e participativa. Inicia-se então um processo de 
sensibilização e capacitação dos potenciais participantes, que tem como principal objetivo, envolver 
os profissionais de saúde na proposta de melhoria da qualidade. Em seguida é realizada a auto-
avaliação. Após o preenchimento dos instrumentos todas as respostas obtidas devem ser inseridas 
no aplicativo digital AMQ. O aplicativo digital tem como finalidade compilar os dados para 
posterior análise que poderá ser realizada através dos relatórios gerados pelo aplicativo, sendo 
realizado dessa forma um diagnóstico da situação encontrada no município.   
Após a realização da auto-avaliação, que tem duração proposta de seis meses, e posterior 
formação de um diagnóstico inicial apontando para as fragilidades e potenciais da estratégia Saúde 
da Família no município, propõe-se a elaboração de planos de intervenção. Os planos de 
intervenção podem ser definidos com o auxilio da matriz de intervenção, disponibilizada pelo 
projeto AMQ. Propõe-se que as intervenção sejam trabalhadas no período de 6 a 12 meses gerando 
iniciativas locais de melhoria da qualidade. Após esse período inicia-se uma nova auto-avaliação, 
onde poderão ser observados os avanços nos estágios de qualidade. O projeto propõe que sejam 
realizadas, no mínimo, três auto-avaliações.  
 
6.3. Os sete elementos Thurston  
 11 
 
Abaixo, no quadro 3, estão apresentados os sete elementos do sistema proposto por 
Thurtson, adotados para este estudo. 
 
Quadro 3: Os sete elementos do sistema proposto por Thurtson 
Elementos Resultado 
(a) metas, objetivos, e 
atividades que constituem 
o programa; 
 Meta: Avançar na qualidade da atenção no âmbito da 
estratégia Saúde da Família, através da utilização dos 
instrumentos AMQ de maneira sistemática, estabelecendo assim, 
um ciclo de melhoria contínua da qualidade. 
 Objetivo: Fomentar o monitoramento e a avaliação da 
estratégia Saúde da Família; disponibilizar ferramentas 
facilitadoras para o diagnóstico situacional e o planejamento de 
intervenções; contribuir para a inserção da dimensão da qualidade 
em todos os espaços de atuação da estratégia SF; contribuir para 
construção da capacidade avaliativa de técnicos e profissionais da 
estratégia. 
Atividades: As atividades estão descritas e nesse estudo podem ser 
observadas no Modelo Lógico do AMQ (figura 2).  
 (b) revisão dos 
documentos;  
 
 
Para o estudo de avaliabilidade foram considerados os seguintes 
documentos: O Documento Técnico AMQ, os instrumentos de 
auto-avaliação do projeto AMQ, O Documento “Avaliação na 
Atenção Básica em Saúde – Caminhos da Institucionalização’”. 
No documento técnico encontra-se a descrição do projeto: 
embasamento teórico; justificativa, objetivos e metas; diretrizes; 
metodologia; informações sobre a estratégia Saúde da Família; 
conceito de qualidade em saúde; descrição de experiências 
internacionais e atribuições das esferas gestoras. Nos instrumentos 
é possível visualizar as questões que são utilizadas no processo de 
auto-avaliação. Os instrumentos são os documentos referentes à 
parte prática do projeto. No Documento “Avaliação na Atenção 
Básica em Saúde – Caminhos da Institucionalização” encontra-se 
a descrição da Política de Acompanhamento e Avaliação da 
 12 
 
Atenção Básica e seus componentes. Foi utilizado com o propósito 
de situar o projeto AMQ na Política.  
(c) modelagem dos 
recursos disponíveis, 
programa de atividades 
pretendidas, impactos 
esperados e conexões 
causais presumidas.  
O projeto AMQ não definiu um Modelo Lógico estruturado, 
entretanto disponibiliza informações que contribuíram para a 
construção do mesmo neste estudo. 
Os recursos disponíveis, programas e atividades pretendidas estão 
descritos no Modelo Lógico do AMQ (figura 2). 
 (d) supervisão do 
programa, ou obtenção de 
um entendimento 
preliminar de como o 
programa opera.  
No item 6.2 está descrito toda a operacionalização do projeto 
AMQ.  
Não há supervisão prevista para o projeto AMQ. A coordenação 
nacional do projeto, Ministério da Saúde, apenas poderá ser 
observar através do aplicativo digital, o desenvolvimento do 
projeto nos municípios. 
(e) desenvolvimento de um 
modelo de programa 
avaliável; impactos 
esperados e conexões 
causais presumidas. 
Espera-se atingir uma melhoria na qualidade da Atenção Básica e 
consequentemente a satisfação do usuário. Presumi-se que com a 
implantação do projeto sejam atingidos resultados satisfatórios que 
poderão impactar positivamente na saúde da população, através de 
uma Atenção Básica de Qualidade. O modelo de programa 
avaliável pode ser observado através do Modelo Teórico do AMQ 
(figura 1) 
(f) identificação de 
usuários da avaliação e 
outros principais 
envolvidos. 
   Profissionais das equipes de Saúde da Família; 
 Coordenadores de equipes de Saúde da Família (caso exista no 
município); 
 Equipe de coordenação da Atenção Básica/Saúde da Família; 
 Gerências/Coordenações de áreas a fins, como Saúde da Mulher, 
Criança, etc.;  
 Equipe de informática e de digitação.  
 (g) obtenção de um acordo 
quanto ao procedimento de 
Não há obtenção de acordo quanto ao procedimento de avaliação. 
 13 
 
uma avaliação. 
 
 
6.4. Modelo Teórico do Programa 
Segundo Hartz para a análise de implantação é recomendado os componentes: Externo, 
organizacional, de implementação e efetividade. 
Baseando-se na análise de implantação proposta por Hartz, foi construído um Modelo 
Teórico para o projeto Avaliação da Qualidade da estratégia Saúde da Família, como apresentado 
na figura 1. Foi considerado ainda o componente político, onde foi abordado o papel do Ministério 
da Saúde, representado pelo Departamento de Atenção Básica/ Secretaria de Atenção à Saúde 
(DAB/SAS/MS).  O contexto político contempla principalmente a concepção do projeto, através da 
elaboração de diretrizes, e estratégias de operacionalização do projeto, que se consolida através do 
repasse de recursos, da realização de oficinas de capacitação, bem como do monitoramento do 
projeto.  O componente organizacional fica por conta da Secretaria Municipal de Saúde, uma vez 
que esta tem autonomia técnico-gerencial e político-financeira do projeto. Além de também se 
responsabilizar por injetar recursos para a implantação do projeto. O componente Implementação é 
viabilizado através da atuação da Secretaria Municipal de Saúde. A execução do projeto é de 
responsabilidade das equipes de Saúde da Família, bem como da gestão municipal e coordenação da 
Saúde da Família. Os principais efeitos do projeto AMQ são: a tomada de decisão mais precisa e 
consciente, mediante a um processo de avaliação e monitoramento; e a promoção da cultura 
avaliativa, gerando dessa forma, a melhoria contínua da qualidade.  
O contexto externo, influência diretamente todos os outros componentes. Situações de 
mudanças de governo são as causas mais freqüentes de alterações no componente político, bem 
como no componente implementação. No caso AMQ, embora durante a elaboração e implantação 
do projeto tenha havido uma participação intensa de algumas secretarias estaduais de saúde (SES), 
o papel da SES não está bem definido no processo de implantação do projeto, o que pode causar 
divergências e competições quanto ao gerenciamento e acompanhamento do projeto. Os municípios 
podem pactuar independentemente das SES. Entretanto, os municípios que trabalharam junto as 
suas respectivas SES obtiveram sucesso na implantação do projeto.  
 
 14 
 
 
 
 
 
DAB/SAS/MS: 
 
Diretrizes 
Recursos 
Capacitação 
Monitoramento 
 
Político 
 
AB - Secretaria Municipal 
de Saúde 
 
Gestão Municipal: 
Execução do AMQ 
 
Organizacional:  
Autonomia técnica gerencial 
Autonomia político financeira 
Recursos  
 
 
 
 
Implementação  
 
Efeitos: 
. Tomada 
de decisão 
. Promover 
a cultura 
avaliativa 
 
 
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Contexto Externo 
SES: fragilidade  
Seu papel e dispensável 
Acesso ao aplicativo 
Figura 1: Modelo Teórico do AMQ 
 
 15 
 
6.5. Modelo Lógico do Programa  
Foi desenvolvido o Modelo Lógico, conforme a figura 2, para a análise de implantação 
municipal, baseado na proposta do AMQ, considerando apenas o componente gestão e foram 
incluídos os componentes político e avaliação. 
No componente político foram abordadas as atividades relacionadas às decisões políticas no 
âmbito municipal. O primeiro passo para implantação do projeto é a adesão municipal, formalizada 
pelo gestor municipal. A não realização desta atividade implica na inviabilização da implantação do 
projeto. É a partir daí que são disparadas todas as outras atividades. Recomenda-se também a 
apresentação do projeto ao Conselho Municipal, bem como a pactuação de estratégias e metas. 
Outra questão política importante que se configura como uma das atividades do componente 
político é a viabilização dos recursos.  
O componente organizacional refere-se à organização necessária para que a avaliação 
propriamente dita aconteça. Para isso se faz necessária a elaboração de estratégias que viabilizam a 
implantação, por exemplo: Local para oficinas; disponibilidade de tempo na agenda das equipes 
para a realização das atividades previstas pelo projeto. A sensibilização dos profissionais da 
estratégia e gerencias da Atenção Básica é uma importante atividade e caminha em consonância 
com as diretrizes do AMQ, mais especificadamente a livre adesão, que se aplica não somente à 
gestão, mas também aos demais envolvidos. A realização da atividade relacionada à capacitação é 
fundamental para que o componente “Implantação” aconteça de forma adequada. 
No componente Implantação estão as atividades relacionadas à avaliação propriamente dita. 
Na atividade “momento avaliativo”, os participantes utilizam os instrumentos de auto-avaliação, 
respondo as questões propostas. Em seguida na atividade “digitação dos instrumentos” as repostas, 
obtidas durante o momento avaliativo, são digitadas no aplicativo digital do AMQ, que vai gerar um 
relatório de diagnóstico. Na atividade “Relatório de Diagnóstico” é feita a análise desse relatório, 
onde são observados os nós críticos da estratégia SF no município. A partir daí são selecionados 
pontos que deverão sofrer intervenção, com objetivo de elevar a qualidade da atenção. Na atividade 
“Matriz de intervenção” são planejadas as intervenções e posteriormente executadas.  
 
 
 
 
 
 16 
 
 
Adesão ao projeto 
Reunião com 
conselho municipal 
Viabilização de 
recursos 
Implantação do 
AMQ 
Desenvolvimento de 
estratégias de implantação 
 
Sensibilização dos profissionais 
da ESF e gerentes / 
coordenadores da Atenção Básica 
Realização de Oficinas de 
capacitação 
Atividades Impacto 
I. Político 
II. Organizacional 
III. Implantação 
Equipes com adesão ao 
projeto e capacitadas 
Gerências/coordenações da 
Atenção Básica envolvidas 
com o AMQ 
Momento avaliativo 
Digitação dos 
instrumentos 
Relatório de 
Diagnóstico 
Utilização da matriz de 
intervenção 
AMQ Implantado 
Resultado 
final 
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Resultados 
Intermediários 
Recursos 
Figura 2: Modelo Lógico do Programa 
 17 
 
7. Discussão  
O projeto AMQ é de livre adesão por parte dos municípios e pode ser pactuado pelos 
municípios através do Pacto pela Vida, um compromisso entre os gestores do SUS em torno de 
prioridades que apresentam impacto sobre a situação de saúde da população brasileira. Além disso, há 
proposta de incentivo para os municípios que aderirem ao projeto, através do PROESF (Projeto de 
Expansão e Consolidação da Estratégia Saúde da Família), mas que ainda não foi implementada. A 
implantação bem sucedida desse projeto poderá acarretar impactos significantes na qualidade da 
estratégia nos municípios. Essa discussão propõe a partir do sistema dos 7 elementos propostos por 
Thurtson, descritos anteriormente, discutir, o projeto AMQ, enquanto um programa avaliável, 
estabelecendo ferramentas fundamentais para a avaliação futura.  
Em relação ao item (a) - metas, objetivos, e atividades que constituem o programa - o programa não 
atendeu todas as questões. 
No que tange as metas foi utilizada a estratégia SMART de definição de metas. (Ministério da 
Saúde, 2009)  Na estratégia SMART para que a meta seja caracterizada como bem definida é 
necessário que sejam específica, mensurável, apropriada, realista e apresentar temporalidade. No 
quadro 4 é possível se observar a aplicação da estratégia SMART ao programa AMQ. 
 
Quadro 4: Metas do AMQ, segundo a estratégia SMART de definição de metas. 
METAS SMART 
METAS AMQ 
ESpecífica: O programa não estabelece metas específicas. Não define o que deve ser alcançado 
e o “quanto”. 
Mensurável: A meta do programa não é mensurável. 
A meta como apresentada ela depende de outras estratégias e fatores para ser 
alcançadas. 
Apropriada: A meta do está relacionada com o que o programa se propõe a realizar. 
Realista: Teoricamente a meta é alcançável dada a disponibilidade de recursos e 
experiência, mas necessita de avaliação para verificar a viabilidade da mesma. 
Temporalidade:  Teoricamente sim, no aplicativo digital os tempos estão bem definidos, entretanto 
existem possibilidades de se driblar tais prazos. Por exemplo, uma equipe que não 
cumpriu o prazo poderá ser excluída e inserida novamente, gerando outras datas.  
 
Ainda em relação ao item (a) observou-se que os objetivos do programa são bem definidos e 
relacionados com as metas e o programa. 
 18 
 
 
Em relação às atividades, também previstas no item (a), o programa também apresentou 
dificuldades. Não há definição clara do papel do estado nas atividades. É fundamental o engajamento 
das secretarias estaduais de saúde (SES) na implantação do programa. Através da experiência de 
trabalho, foi possível observar que em estados onde a SES fez parte desse processo, com ações bem 
definidas, grande parte dos municípios obtiveram sucesso na implantação. Pode-se citar como exemplo, 
o caso do estado do Espírito Santo, onde a SES definiu e estruturou um planejamento de atividades de 
capacitação e acompanhamento dos municípios, culminando em um Seminário de implantação do 
AMQ no estado.   
 O item (b) - revisão dos documentos disponíveis - apresentou conformidade satisfatória. O 
programa disponibiliza documentos contendo informações importantes e necessárias para a 
implantação. Além disso, foi utilizado para o estudo de avaliabilidade o documento “Avaliação na 
Atenção Básica – Caminhos da Institucionalização”, onde estão descritos os componentes da Política 
de Monitoramento e Avaliação da Atenção Básica, que foi importante para a contextualização do 
projeto dentro da política.  
 No que se refere ao item (c) - modelagem dos recursos disponíveis, programa de atividades 
pretendidas, impactos esperados e conexões causais presumidas - constatou-se a ausência de um 
Modelo Lógico. Entretanto, apresentou informações, através dos documentos e site, sobre recursos, 
atividades e impactos esperados, que foram suficientes para a construção do Modelo Lógico do 
Programa. Dessa forma sistematizada foi possível observar com maior afinco as etapas do programa 
dentro dos contextos político, organizacional e de avaliação.  
Em relação ao item (d) - supervisão do programa, ou obtenção de um entendimento preliminar 
de como o programa opera - a descrição da operacionalização do programa foi obtida através dos 
documentos revisados, sinalizando mais uma vez para a boa consistência dos mesmos. Já em relação à 
supervisão do programa foram constatadas algumas dificuldades. A ausência de supervisão no 
programa dificulta a operacionalização do mesmo. No âmbito municipal a coordenação poderá 
estabelecer critérios próprios de supervisão, entretanto a coordenação geral do AMQ, no Ministério da 
Saúde não toma conhecimento dessas atividades. No âmbito nacional, é possível observar o andamento 
da implantação através do aplicativo digital AMQ, desde que sejam digitados os dados municipais. 
Entretanto não controle dessa digitação, uma vez que não há metas específicas e mensuráveis. 
 19 
 
No item (e) - desenvolvimento de um modelo de programa avaliável; impactos esperados e 
conexões causais presumidas - destaca-se que o programa não apresenta um Modelo Teórico, mas traz 
informações, através dos documentos, importantes para a construção do mesmo, apontando mais uma 
vez para a consistência teórica na qual o programa foi desenvolvido. A opção de embasar o Modelo 
Teórico na análise de implantação proposta por Hartz, proporcionou a construção de um modelo que 
considera aspectos importantes na avaliação de um programa, através dos componentes: externo, 
organizacional, de implementação e de efetividade.  
O item (f) - identificação de usuários da avaliação e outros principais envolvidos - foi 
identificado através de informações extraídas dos documentos e do site e apresenta definições bastante 
claras. Apesar disso, através da experiência de trabalho com o programa, observou-se que essa 
definição pode sofrer alterações em casos isolados, de acordo com a realidade de cada município, 
ficando a critério do mesmo estabelecer novas definições. Entretanto, alguns envolvidos são 
imprescindíveis e tem seu papel também pré-definido. São eles: o gestor e/ou sua equipe de assessoria, 
que responde o instrumento nº1; a coordenação da Saúde no município, que responde o instrumento 
nº2; a equipe completa, que responde o instrumento nº4 e a equipe de profissionais de nível superior, 
que responde o instrumento nº5.  
O item (g) - obtenção de um acordo quanto ao procedimento de uma avaliação – será 
encaminhado para os próximos passos deste estudo. Como o estudo de avaliabilidade não utilizou fonte 
primária para coleta de dados, o contato com municípios e estados foi limitado, impossibilitando a 
realização desta ação.   
 
8. Considerações finais 
 A oportunidade de realizar um estudo avaliabilidade da implantação do projeto AMQ ressalta a 
importância do projeto de contribuir para a melhoria da estratégia Saúde da Família. Através desse 
estudo foi possível rever detalhadamente os documentos do projeto, buscando estabelecer ferramentas 
fundamentais para o planejamento de uma avaliação futura.  
 Destacam-se como pontos positivos do programa: A consistência dos documentos disponíveis, 
fundamentais no processo de resposta aos 7 elementos propostos por Thurtson; a participação de 
secretarias municipais e estaduais de saúde, na construção do programa; a proposta de difusão da 
 20 
 
cultura avaliativa e da dimensão da qualidade na estratégia Saúde da Família; o estimulo ao trabalho 
em equipe. 
 Como fragilidades do programa destacam-se a ausência de recursos vinculados à execução do 
programa e à ausência de definição do papel das secretárias estaduais de saúde. 
  
9. Limitações do estudo 
Por falta de recursos financeiros não foi possível envolver os interessados no estudo de 
avaliabilidade, que é uma das principais estratégias para a aceitação da avaliação e utilização dos 
resultados da avaliação. Outra limitação decorrente do não envolvimento dos interessados foi a 
impossibilidade de pactuar o Modelo Lógico, indicadores e padrões. 
 
 
10. Produtos 
Estão previstos como produtos dessa avaliação 1 artigos científicos e 1 apresentação em 
congresso da área.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 21 
 
11. Bibliográfica consultada 
 
Brasil. Ministério da Saúde. Secretaria de Atenção à saúde. Departamento de Atenção Básica. 
Avaliação da Atenção Básica em Saúde: Caminhos da Institucionalização. Brasília, DF: Ministério da 
Saúde, 2005a. 
 
Brasil. Ministério da Saúde. Secretaria de Atenção à saúde. Departamento de Atenção Básica. 
Avaliação para Melhoria da Qualidade da Estratégia Saúde da Família. Brasília DF: Ministério da 
Saúde, 2005b.  
 
Brasil. Ministério da Saúde. Secretaria de Vigilância em Saúde. Programa Nacional de DST/AIDS. 
Oficina de Capacitação em Avaliação com foco na Melhoria do Programa. Brasília DF: Ministério da 
Saúde, 2009. 
Felisberto, E. Da teoria à formulação de uma Política Nacional de Avaliação em Saúde: Reabrindo o 
debate. Rio de Janeiro, RJ: Revista Ciência & Saúde Coletiva, vol 11 nº 3, Abrasco, 2006. 
 
International Society for Quality in Healthy Care Inc. ALPHA International Principles for Standards. 
Disponível em www.isqua.org.au. Acessado em: jun. 2009. 
 
Hartz, ZMA. Avaliação em Saúde: Dos modelos conceituais à prática na análise da implantação de 
programas. Rio de Janeiro, RJ: Fiocruz, 1997. 
 
 Natal, S; Santos, EM; Felisberto, E; Alves, CKA. Estudo de Caso: Avaliação Formativa do 
Componente Fortalecimento Técnico das Secretarias de Estado de Saúde em Monitoramento e 
Avaliação – Relatório Executivo.Rio de Janeiro, RJ: ENSP/FIOCRUZ – IMIP – MS/DAB, 2007. 
 
Thurston, WE; Ramaliu, A. Avaliação da avaliabilidade de um programa para sobrevivente de tortura: 
Lições aprendidas. The Canadian Journal of Program Evaluation, vol.20 nº2, páginas 1-25. Canadian 
Evaluation Society, 2005. 
 
 22 
 
Vuori, H. A qualidade da saúde. Recife, PE: Apostila do Curso de especialização em metodologia 
Avaliativa para serviços de Saúde. 7º Modulo. 2007. (Texto apresentado originalmente com o título 
Estratégias para melhoria da qualidade dos cuidados de saúde, no seminário de avaliação dos serviços 
de saúde – Aspectos metodológicos, Opas, Escola Nacional de saúde Pública, Rio de Janeiro, Brasil, 
novembro (21 a 25) de 1988. Tradução: Maria José Lindgren Alves)