Controle do Tribunal de Contas da União sobre as organizações sociais de saúde: entre o controle formal e o controle de resultados
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Universidade Federal de Minas Gerais
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Tipo
Dissertação de mestrado
Título alternativo
The Brazilian Federal Court of Accounts’ oversight of health social organizations: between formalism and results-oriented control
Primeiro orientador
Membros da banca
Maria Tereza Fonseca Dias
Fabricio Macedo Motta
Fabricio Macedo Motta
Resumo
A presente dissertação analisa o controle externo exercido pelo Tribunal de Contas da União (TCU) sobre as Organizações Sociais que atuam no setor da saúde, examinando-o à luz da tensão entre o controle formalista de legalidade e o controle orientado a resultados, este último característico do modelo de Administração Pública Gerencial. O estudo insere-se no contexto da Reforma do Estado brasileiro dos anos 1990, especialmente a partir do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), que introduziu a lógica da publicização e da esfera pública não estatal, e da Lei nº 9.637/1998, que instituiu o regime jurídico das Organizações Sociais e os contratos de gestão baseados em metas e indicadores de desempenho. Partindo da compreensão de que o modelo das Organizações Sociais pressupõe maior flexibilidade administrativa, em contrapartida a um controle a posteriori centrado em resultados, eficiência e efetividade, a pesquisa investiga se a atuação do TCU tem incorporado esse paradigma gerencial ou se ela permanece predominantemente ancorada em uma lógica formalista de fiscalização. Para tanto, adota-se a abordagem jurídico-social e a jurídico-compreensiva, combinando a revisão bibliográfica especializada sobre Terceiro Setor, Administração Pública Gerencial e controle externo com uma análise empírica da jurisprudência do TCU. A dimensão empírica do trabalho consiste no exame sistemático de acórdãos do TCU relacionados às Organizações Sociais de Saúde, proferidos no período entre 1998 e 2025. As decisões foram selecionadas, organizadas e categorizadas segundo critérios qualitativos, distinguindo-se as manifestações de controle formal, controle de resultados e modalidades híbridas, bem como analisando-se a influência do instrumento processual e a evolução temporal da atuação do Tribunal. Os resultados evidenciam que, embora se identifiquem avanços pontuais no reconhecimento da necessidade de avaliação de desempenho, metas e impactos das políticas públicas de saúde, o controle exercido pelo TCU sobre as Organizações Sociais de Saúde ainda se caracteriza majoritariamente pela prevalência de uma abordagem formalista, centrada na conformidade jurídica, procedimental e documental. Conclui-se que essa predominância do controle formal limita a plena compatibilização entre o modelo das Organizações Sociais e os pressupostos da Administração Pública Gerencial, indicando a necessidade de aperfeiçoamento dos instrumentos e práticas de controle externo, de modo a fortalecer a avaliação de resultados, a efetividade das ações estatais e a geração de valor público no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS).
Abstract
This dissertation examines the external control exercised by the Brazilian Federal Court of Accounts (Tribunal de Contas da União – TCU) over Social Organizations operating in the health sector, focusing on the tension between formalistic legality control and results-oriented control, which is characteristic of the Managerial Public Administration model. The study is situated within the context of the Brazilian State Reform of the 1990s, particularly the Master Plan for State Reform (Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado – PDRAE) and Law No. 9,637/1998, which established the legal framework for Social Organizations and introduced management contracts based on goals and performance indicators. Starting from the premise that the Social Organizations model presupposes greater administrative flexibility in exchange for ex post control focused on efficiency, effectiveness, and performance, the research investigates whether the TCU’s oversight has incorporated this managerial rationale or whether it remains predominantly anchored in a formalistic approach. The study adopts a socio-legal and comprehensive legal approach, combining a specialized bibliographic review on the Third Sector, Managerial Public Administration, and external control with an empirical analysis of the TCU’s case law. The empirical dimension consists of a systematic examination of TCU rulings related to Health Social Organizations issued between 1998 and 2025. The decisions were selected, organized, and qualitatively categorized according to the nature of the control exercised, distinguishing between formal control, results-based control, and hybrid forms, as well as analyzing the influence of procedural instruments and the temporal evolution of the Court’s oversight practices. The findings indicate that, although there have been occasional advances in recognizing the relevance of performance assessment, goals, and policy outcomes, the TCU’s control over Health Social Organizations remains predominantly formalistic, with a strong emphasis on legal, procedural, and documentary compliance. The study concludes that this predominance of formal control limits the full alignment between the Social Organizations model and the premises of Managerial Public Administration, highlighting the need to improve
external control mechanisms so as to strengthen results-based evaluation, policy effectiveness, and the generation of public value within the Brazilian Unified Health System (SUS).
Assunto
Direito administrativo - Brasil, Brasil. Tribunal de Contas da União, Associações sem fins lucrativos, Controle administrativo, Administração pública
Palavras-chave
Controle externo, Tribunal de Contas da União, Organizações Sociais de Saúde, Administração pública gerencial, Controle de resultados