O TCU e as agências reguladoras de serviços públicos: o aprimoramento do controle da regulação por meio da autocontenção e da consensualidade
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Editor
Universidade Federal de Minas Gerais
Descrição
Arquivo PDF substituído por versão corrigida, conforme solicitação formal do autor(a), em 24/04/2026, aprovada pela equipe do setor do Repositório Institucional
Tipo
Tese de doutorado
Título alternativo
Primeiro orientador
Membros da banca
Maria Tereza Fonseca Dias
Juliana Bonacorsi de Palma
Roberta Simões Nascimento
Sérgio Guerra
Juliana Bonacorsi de Palma
Roberta Simões Nascimento
Sérgio Guerra
Resumo
A presente pesquisa analisa a interação institucional entre o Tribunal de Contas da União (TCU) e as agências reguladoras de serviços públicos no Brasil, centrando-se no controle da atividade finalística regulatória. O problema investigado emerge da ausência de balizas objetivas no ordenamento jurídico para delimitar o espaço fiscalizatório da Corte de Contas em face da autonomia técnica das agências, especialmente a partir da positivação do controle operacional na Constituição de 1988. O objetivo geral consiste em investigar os limites dessa relação e formular estratégias de aprimoramento fundadas nos vetores da autocontenção e da consensualidade, visando à harmonização entre o dever de fiscalização e a necessária estabilidade regulatória. Metodologicamente, adota-se uma abordagem qualitativa e jurídico-propositiva, estruturada a partir de revisão bibliográfica interdisciplinar, análise da jurisprudência selecionada do TCU e cotejo trabalhos empíricos sobre a matéria. No plano teórico, adota-se a premissa de que ambas as instituições integram a categoria de poderes neutros, cuja legitimidade deriva da especialização técnica e do distanciamento formal dos ciclos político-partidários. O itinerário estudado percorre as origens do modelo de agencificação, a evolução das Instituições Superiores de Controle em direção ao controle de performance e o diagnóstico das disfunções geradas pelo excesso de controle. Os resultados indicam que, conquanto o controle externo opere como instância de justificação e mitigação do déficit de accountability regulatória, a prática revela casos de substituição do mérito administrativo pelo controlador via manejo de conceitos fluidos, como “interesse público”, o que, apesar de não revelar um quadro geral de sobrecarga de accountability, materializa a ocorrência de ativismo de contas. Como proposta de aprimoramento, defende-se a fixação de standards de autocontenção, com ênfase no incremento da previsibilidade por meio da autovinculação – via instrumentos internos do próprio TCU – e na adoção da deferência procedimental, no sentido do incremento do ônus do controlador quando adotado o procedimento adequado. Além disso, o aperfeiçoamento no uso das recomendações, que devem sem encaradas como provimentos de observância facultativa e prevalecer na ausência de afronta ao Direito, tende reduzir tensões entre controlador e controlado. Adicionalmente, examina-se a solução consensual recentemente adotada pela Corte de Contas (IN TCU 91/2022) como mecanismo promissor para a resolução de controvérsias complexas, desde que resguardada por salvaguardas contra a consensualidade abusiva e outros riscos que podem, potencialmente, desvirtuar essa via.
Abstract
This research analyzes the institutional interaction between the Brazilian Federal Court of Accounts (TCU) and public service regulatory agencies, focusing on the oversight of core regulatory activities. The problem investigated stems from the absence of objective benchmarks within the legal framework to delimit the Court's supervisory scope in light of the technical autonomy of agencies, particularly following the formalization of operational control in the 1988 Constitution. The general objective is to investigate the limits of this relationship and formulate improvement strategies based on the vectors of self-restraint and consensuality, aiming for harmony between the duty of oversight and the necessary regulatory stability. Methodologically, the study adopts a qualitative and legal-propositive approach, structured through an interdisciplinary literature review, analysis of selected TCU jurisprudence, and a comparison of empirical studies on the subject. On a theoretical level, the research adopts the premise that both institutions belong to the category of "neutral powers," whose legitimacy derives from technical specialization and formal distancing from partisan political cycles. The study traces the origins of the "agencification" model, the evolution of Supreme Audit Institutions toward performance auditing, and the diagnosis of dysfunctions generated by excessive control. The results indicate that, while external control serves as a forum for justification and mitigation of the regulatory accountability deficit, practice reveals instances where the controller substitutes administrative merit by employing fluid concepts such as "public interest." Although this does not reflect a general state of "accountability overload," it materializes occurrences of "audit activism" (ativismo de contas). As a proposal for improvement, the thesis advocates for the establishment of self-restraint standards, emphasizing increased predictability through self-binding—via the TCU’s own internal instruments—and the adoption of procedural deference, which increases the burden of justification for the controller when proper administrative procedures have been followed. Furthermore, refining the use of recommendations—which should be viewed as non-binding provisions and prevail in the absence of legal violations—tends to reduce tensions between the controller and the controlled. Additionally, the study examines the consensual solutions recently adopted by the Court (IN TCU 91/2022) as a promising mechanism for resolving complex controversies, provided they are protected by safeguards against "abusive consensuality" and other risks that could potentially distort this pathway.
Assunto
Direito administrativo - Brasil, Agências reguladoras de atividades privadas, Brasil. Tribunal de Contas da União, Controle administrativo
Palavras-chave
Controle, Tribunal de Contas da União, Agências reguladoras, Sobrecarga de accountability, Autocontenção, Consensualidade