Revisiting the separation of powers in Brazil: parliamentary amendments to the annual budget law under the 1988 Constitution
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Universidade Federal de Minas Gerais
Descrição
Tipo
Dissertação de mestrado
Título alternativo
Revisando a separação de poderes no Brasil: emendas parlamentares à lei orçamentária anual sob a Constituição de 1988
Primeiro orientador
Membros da banca
Tímea Drinóczi
Zachary Elkins
Zachary Elkins
Resumo
In Brazil, the budgetary process of the annual budget law comprises at least four stages: (i) formulation, in which the Executive prepares and submits the draft bill to the National Congress; (ii) deliberation and approval, during which Congress debates, amends, and enacts the budget; (iii) execution of the enacted budget, entrusted to the Executive; and (iv) oversight of budget execution, exercised primarily by Congress. Traditionally, parliamentary amendments introduced during the deliberative stage were treated as authorizations for expenditure, with execution remaining subject to executive discretion. In multiparty presidential systems such as Brazil’s, this discretion has been regarded as an important instrument for coalition formation and maintenance. In 2007, however, Congress initiated a reform process that culminated, in 2019, in the consolidation of the regime known as the “mandatory budget” (orçamento impositivo). Under this arrangement, parliamentary amendments ceased to operate as mere authorizations for expenditure and came to bind executive action to a greater extent. The reforms were challenged before the Federal Supreme Court. Notably, direct action for the declaration of unconstitutionality No. 7.697/DF argues that the new budgetary regime is incompatible with the principle of separation of powers as established by the 1988 Constitution. Despite its prominence in contemporary political debate, the issue has received limited attention in the legal literature, leaving its central questions insufficiently explored. What is the normative content of the principle of separation of powers? What implications does it have for the structure and operation of the budgetary process of the annual budget law? And are the reforms consistent with those implications? This dissertation seeks to address these questions. It develops a normative account of the separation of powers grounded in the 1988 constitutional framework and, on that basis, articulates standards applicable to the budgetary process of the annual budget law. It then evaluates whether the reforms concerning the mandatory execution of parliamentary amendments are consistent with those standards. The analysis indicates that the reforms redefined the scope of executive discretion without displacing the Executive’s budgetary authority. From this perspective, although the mandatory budget alters a longstanding feature of Brazilian presidentialism, it does not, in itself, violate the principle of separation of powers.
Abstract
No Brasil, o processo orçamentário da lei orçamentária anual compreende, ao menos, quatro etapas: (i) a formulação, em que o Poder Executivo elabora e encaminha o projeto de lei ao Congresso Nacional; (ii) a deliberação e aprovação, fase em que o Congresso debate, emenda e aprova o projeto; (iii) a execução do orçamento aprovado, atribuída ao Executivo; e (iv) o controle da execução orçamentária, exercido predominantemente pelo Congresso. A princípio, as emendas parlamentares apresentadas na etapa deliberativa funcionavam como autorizações de despesa, cuja execução permanecia sujeita à discricionariedade do Executivo. Em sistemas presidencialistas multipartidários como o brasileiro, essa margem de discricionariedade tem sido considerada uma importante ferramenta de formação e manutenção de coalizões governamentais. A partir de 2007, porém, o Congresso iniciou um processo de reformas que culminou, em 2019, na consolidação do regime conhecido como “orçamento impositivo”. Nesse arranjo, as emendas deixaram de operar como meras autorizações de despesa e passaram a vincular, em maior medida, a atuação do Executivo. A mudança tornou-se objeto de controle de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal. Nesse contexto, a Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 7.697/DF sustenta a incompatibilidade do regime com o princípio da separação de poderes tal como estabelecido pela Constituição de 1988. Embora relevante no debate político nacional, essa controvérsia recebeu, até o momento, atenção limitada na literatura jurídica, de modo que seus aspectos centrais permanecem insuficientemente explorados. Qual é o conteúdo normativo do princípio da separação de poderes? Quais são as implicações desse conteúdo para a estrutura e o funcionamento do processo orçamentário da lei orçamentária anual? E as reformas são compatíveis com essas implicações? Esta dissertação busca enfrentar essas questões. Para tanto, apresenta uma concepção normativa da separação de poderes compatível com a Constituição de 1988 e, com base nela, identifica parâmetros aplicáveis ao processo orçamentário da lei orçamentária anual. Em seguida, avalia se as reformas que instituíram o orçamento impositivo são compatíveis com esses parâmetros. A análise indica que as reformas redefiniram o alcance da discricionariedade do Executivo, sem, contudo, comprometer sua autoridade orçamentária. Nessa perspectiva, embora o orçamento impositivo modifique um traço histórico do presidencialismo brasileiro, não implica, por si só, violação ao princípio da separação de poderes.
Assunto
Direito constitucional - Brasil, Separação de poderes, Orçamento, Brasil.[Constituição (1988). Emendas], Presidencialismo
Palavras-chave
Separação de poderes, Reforma institucional, Processo orçamentário, Emendas parlamentares, Presidencialismo