Revisiting the separation of powers in Brazil: parliamentary amendments to the annual budget law under the 1988 Constitution

Abstract

No Brasil, o processo orçamentário da lei orçamentária anual compreende, ao menos, quatro etapas: (i) a formulação, em que o Poder Executivo elabora e encaminha o projeto de lei ao Congresso Nacional; (ii) a deliberação e aprovação, fase em que o Congresso debate, emenda e aprova o projeto; (iii) a execução do orçamento aprovado, atribuída ao Executivo; e (iv) o controle da execução orçamentária, exercido predominantemente pelo Congresso. A princípio, as emendas parlamentares apresentadas na etapa deliberativa funcionavam como autorizações de despesa, cuja execução permanecia sujeita à discricionariedade do Executivo. Em sistemas presidencialistas multipartidários como o brasileiro, essa margem de discricionariedade tem sido considerada uma importante ferramenta de formação e manutenção de coalizões governamentais. A partir de 2007, porém, o Congresso iniciou um processo de reformas que culminou, em 2019, na consolidação do regime conhecido como “orçamento impositivo”. Nesse arranjo, as emendas deixaram de operar como meras autorizações de despesa e passaram a vincular, em maior medida, a atuação do Executivo. A mudança tornou-se objeto de controle de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal. Nesse contexto, a Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 7.697/DF sustenta a incompatibilidade do regime com o princípio da separação de poderes tal como estabelecido pela Constituição de 1988. Embora relevante no debate político nacional, essa controvérsia recebeu, até o momento, atenção limitada na literatura jurídica, de modo que seus aspectos centrais permanecem insuficientemente explorados. Qual é o conteúdo normativo do princípio da separação de poderes? Quais são as implicações desse conteúdo para a estrutura e o funcionamento do processo orçamentário da lei orçamentária anual? E as reformas são compatíveis com essas implicações? Esta dissertação busca enfrentar essas questões. Para tanto, apresenta uma concepção normativa da separação de poderes compatível com a Constituição de 1988 e, com base nela, identifica parâmetros aplicáveis ao processo orçamentário da lei orçamentária anual. Em seguida, avalia se as reformas que instituíram o orçamento impositivo são compatíveis com esses parâmetros. A análise indica que as reformas redefiniram o alcance da discricionariedade do Executivo, sem, contudo, comprometer sua autoridade orçamentária. Nessa perspectiva, embora o orçamento impositivo modifique um traço histórico do presidencialismo brasileiro, não implica, por si só, violação ao princípio da separação de poderes.